چین و اروپا: ظهور و فروپاشی قالب ’۱۶+۱′

به قلم: جولیا ملنیکوا

ستاره فرمت “۱۶+۱” به عنوان مکانیزمی برای همکاری چین با کشورهای CEE به سرعت طلوع کرد: در سال ۲۰۱۲، ۱۱ کشور اتحادیه اروپا (مجارستان، لهستان، لیتوانی، لتونی، استونی، جمهوری چک، اسلواکی، اسلوونی، بلغارستان، کرواسی، رومانی) به اضافه پنج کشور بالکان به آن پیوستند. یونان در سال‌های ۲۰۱۸-۲۰۱۹ ملحق شد – با توجه به اینکه از سال ۲۰۰۸ بندر پیرئوس یونان با شرکت حمل‌ونقل چینی COSCO که متعاقباً ۶۷ درصد از سهام آن را خریداری کرد، همکاری داشت، این رویداد می‌توانست زودتر اتفاق بیفتد، اما نیاز به تصمیم نهایی در مورد موضوع تغییر نام مقدونیه داشت. در این زمان، همه کشورهای گروه یادداشت‌های تفاهمی با چین در زمینه همکاری تحت طرح کمربند و جاده امضا کرده بودند: مجارستان، بلغارستان، جمهوری چک، لهستان و اسلواکی در سال ۲۰۱۵، لتونی در سال ۲۰۱۶، کرواسی، استونی، لیتوانی و اسلوونی در سال ۲۰۱۷ و یونان در سال ۲۰۱۸٫ در اواخر دهه ۲۰۱۰، روابط بین بروکسل و پکن، برعکس، شروع به بدتر شدن کرده بود. این ساختار به سرعت توسط اتحادیه اروپا به عنوان “اسب تروا” و بیان سیاست “تفرقه بینداز و حکومت کن” چین تعریف شد

در نتیجه، لیتوانی در ماه مه ۲۰۲۱ گروه را ترک کرد و به دنبال آن لتونی و استونی در آگوست ۲۰۲۲ این مسیر را دنبال کردند. اگرچه ممکن است هیچ گام تعیین کننده دیگری از سوی ۱۴ بازیگر باقی مانده نباشد، همکاری عملا متوقف شده است. طبیعتاً چندین سؤال مطرح‌ می‌شود: همه این موارد به خاطر چه بود؟ آیا اینقدر خطرناک بود؟ این موضوع چه معنایی برای روابط معاصر بین اتحادیه اروپا و چین دارد ؟

ماهیت مسئله چیست؟

اثربخشی و ثبات انجمن‌ها وجود شیوه‌های منظم و مؤثر تعامل بین اعضای آنها را تعیین‌ می‌کند. از دیدگاه ساختاری، آنها با حضور نهادها و هنجارهای تعامل برای همکاری تشویق‌ می‌شوند. توجیه نظری این ادعا را‌ می‌توان در مفهوم جوامع عملیcommunities of practice که توسط پاول، نیومنن و آدلر در نظریه سازمانی روابط بین المل جستجو کرد.

قالب « ۱۶+۱/۱۷» واقعاً ادعا‌ می‌کرد که ساختار شبکه‌ای از تعامل ایجاد‌ می‌کند که‌ می‌تواند به تحکیم معنادار همکاری بین شرکت کنندگان کمک کند، در درجه اول به دلیل منظم بودن “همگام سازی اقدامات” و به روز رسانی دستور کار هنجاری.

از سال ۲۰۱۲، اجلاس سران کشورها به صورت سالانه برگزار‌ می‌شود (البته این اجلاس در سال ۲۰۲۰ به دلیل بیماری همه گیر برگزار نشد و در سال ۲۰۲۱ به صورت آنلاین برگزار شد) و جلسات هماهنگ کننده ملی دو بار در سال برگزار‌ می‌شود. دبیرخانه همکاری بین جمهوری خلق چین و کشورهای CEE که مستقیماً به وزارت امور خارجه جمهوری خلق چین گزارش‌ می‌دهد، به صورت دائمی کار‌ می‌کرد. ویژگی ساختار سازمانی آن این است که هماهنگ کننده‌های ملی کشورهای اروپایی عضو نیستند، بلکه شرکای گفتگوی دبیرخانه هستند که البته عدم تقارن در پتانسیل مشارکت کنندگان برای تأثیرگذاری بر فرآیندهای مشارکت ایجاد‌ می‌کند. دبیرخانه چهار بار در سال جلساتی و همچنین جلساتی با سفرای کشورهای CEE در جمهوری خلق چین برگزار‌ می‌کند. این مورد در سال‌های ۲۰۱۳-۲۰۱۹ نیز وجود داشت (اجلاس آنلاین ۲۰۲۱ تنها «فهرست رویدادها» محدودی را برای سال آینده تولید کرد). این اجلاس اصول راهنمای همکاری را تولید کرد که پیشرفت را مستند کرده و برنامه‌هایی را برای آینده ترسیم‌ می‌کرد. طرح مشابهی هرگز در سطح پاناروپا وجود نداشته است. در سال ۲۰۱۵، دستور کار میان مدت همکاری به عنوان یک سند چارچوب همکاری به تصویب رسید. اسناد چندجانبه توسط سیستمی از تفاهم نامه‌های همکاری دوجانبه در داخل BRI تکمیل شد. این گفت‌وگوی ساختاریافته و همچنین منافع عملی و عینی کشورهای CEE به جذب سرمایه‌گذاری خارجی، که رشد اقتصادی آنها از نظر تاریخی به آن بستگی داشت، در درجه اول بر زیرساخت‌ها، حمل‌ونقل و بخش‌های انرژی و همچنین آمادگی جمهوری خلق چین برای تأمین آنها تأثیر گذاشت. این به این فرمت پتانسیل زیادی داد و توهم جدایی آن از دستور کار پان اروپایی را ایجاد کرد.

آیا این فرمت اینقدر ترسناک بود؟

در واقع، اگر همکاری را در چارچوب قالب و پروژه‌های همراه آن تحت نظارت BRI تحلیل کنیم – تعداد مؤسسات عملی، هنجارهای عمل و پروژه‌های اجرا شده، مقیاس کاملاً قابل مقایسه با هشدار ناظران نخواهد بود.

اول، از نقطه نظر نهادی، همه فرمت‌های تعامل بین شرکت کنندگان هنوز مکانیسم‌های مذاکره هستند. یعنی دلالت بر تعهدات سختگیرانه ندارند. علاوه بر این، اتحادیه اروپا دارای وضعیت ناظر در این گروه است که به آن اجازه‌ می‌دهد روند را کنترل کند و خطوط قرمز را ترسیم کند. قالب‌های تعیین شده در اصول راهنما نیز شامل انجمن‌ها، سفرها، مبادلات و نمایشگاه‌ها‌ می‌شود. در بهترین حالت، آنها گفتگوهایی در سطوح مختلف، نه بالاتر از سطح وزیران بودند.

از ساختارهای دائمی ایجاد شده در چارچوب ۱+۱۶،‌ می‌توان به چندین انجمن برای همکاری موضوعی اشاره کرد: در کشاورزی با بلغارستان، در انرژی با رومانی، در مسائل تجاری و اقتصادی با لهستان و در گردشگری با مجارستان. در سال ۲۰۱۶، لتونی آماده بود تا هماهنگ کننده گروه در زمینه حمل و نقل و تدارکات باشد، زمانی که در چارچوب اجلاس ریگا، بیانیه همکاری نزدیک تر بین طرفین در این زمینه امضا شد و لیتوانی آماده بود تا به هماهنگ کننده تبدیل شود. در زمینه فناوری مالی یک مرکز هماهنگی مرتبط در سال ۲۰۱۹ در آنجا افتتاح شد، اما به دلیل بیماری همه گیر به طور کامل عملیاتی نشد. همچنین، شیوه‌های منظم شامل جلسات جداگانه وزیران برای ارتقای همکاری‌های تجاری و اقتصادی و مکانیسم‌های حفظ تماس بین آژانس‌های تشویق سرمایه گذاری است.

با این وجود، بیشتر پروژه‌ها به صورت دوجانبه یا در چارچوب برنامه‌های مشترک اتحادیه اروپا و جمهوری خلق چین انجام شد: پلت‌فرم‌هایی برای توسعه اتصال منطقه‌ای، پروژه آزمایشی خطوط تجاری هوشمند و امن، شبکه حمل‌ونقل بین‌اروپایی، و گفتگو در مورد مسائل اقتصادی و تجاری در سطح بالا.

از نقطه نظر هنجاری، هم اصول راهنما و هم یادداشت‌های تفاهم (که اکثر آنها در دسترس عموم نیستند) از نظر قانونی نیز الزام آور نبودند. از نظر گفتمانی، همه آنها از خط پان‌اروپایی حمایت کردند و دستور کار میان مدت همکاری بخشی در چارچوب دستور کار استراتژیک همکاری بین اتحادیه اروپا و چین تا سال ۲۰۲۰ در نظر گرفته شد. به روز رسانی هر دو سند در سال ۲۰۲۱ ممکن نبود، اگرچه کار مقدماتی مربوطه انجام شد. در چارچوب اصول راهنما، هیچ سند چارچوب چندجانبه‌ای امضا نشده است که عملکرد یک چارچوب را انجام دهد (مجارستان، مقدونیه شمالی، صربستان و جمهوری خلق چین برنامه اقدام تسهیل گمرکی را امضا کرده اند، اما واقعاً چندجانبه نیست) .

همکاری پروژه بین کشورهای CEE و PRC عمدتاً توسط قراردادهای دوجانبه تنظیم‌ می‌شود، به این معنی که توسط قوانین اتحادیه اروپا در زمینه تجارت خارجی، کنترل سرمایه گذاری خارجی و سایر فعالیت‌های شرکت‌های خارجی در بازار داخلی محدود شده است. بر این اساس، با تشدید این قانون، به ویژه در سال‌های ۲۰۱۹-۲۰۲۱ ، ابتکارات کمتری در اصول راهنما گنجانده شد. برنامه اقدام پس از نشست آنلاین ۲۰۲۱ بسیار محدود است و به جای عبارت سنتی “طرفین” در رابطه با بسیاری از پروژه‌ها “طرفین ذینفع” قبلاً نوشته شده بود که بر فرسایش اجماع در انجمن تأکید‌ می‌کند.

در سطح عملی، شاخص‌های همکاری مناسب است، اما زیاد نیست. این فرمت وظیفه جذب سرمایه گذاری چینی در اقتصاد کشورهای CEE و افزایش تجارت متقابل را تکمیل کرد. با این حال، رشد این شاخص‌ها با تشدید کسری تجاری برای اقتصادهای اروپایی همراه شد: برای بسیاری از کشورهای این گروه، چین جزو پنج منبع اصلی صادرات است اما جایگاه آن به عنوان واردکننده بالا نیست.

در مورد سرمایه گذاری، اگرچه در چارچوب این قالب در سال ۲۰۱۴ یک خط اعتباری ۱۰ میلیارد دلاری برای CEE باز شد و چین دو مرحله از صندوق همکاری سرمایه گذاری را در سال‌های ۲۰۱۴ و ۲۰۱۸ راه اندازی کرد. در مقایسه با سرمایه گذاری‌های چینی در کشورهای بزرگ اتحادیه اروپا، این ارقام بیش از حد نیست. تنها در اقتصاد مجارستان، رومانی و اسلوونی، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی چین در مجموع از ۱ درصد کل آن فراتر می‌رود.

در مورد پروژه‌های BRI، توسعه بندر یونانی پیرئوس و ساخت راه‌آهن بوداپست-بلگراد به طور مداوم اجرا شده است. به طور قابل توجهی، یونان و مجارستان بودند که در سال‌های مختلف مانع ابتکارات ضد چینی اتحادیه اروپا شدند. در سال ۲۰۱۶، مجارستان و یونان از ذکر مستقیم چین در حکم دادگاه داوری لاهه در مورد وضعیت دریای چین جنوبی جلوگیری کردند. در مارس ۲۰۱۷، مجارستان از تصویب بیانیه مشترک اتحادیه اروپا در مورد نقض حقوق بشر در چین جلوگیری کرد. در آوریل ۲۰۱۸، سفیر مجارستان در پکن بیانیه همکاران خود مبنی بر اینکه BRI با تمایل اتحادیه اروپا برای آزادسازی تجارت در تضاد است و به شرکت‌های دولتی چینی امتیاز می‌دهد، امضا نکرد. یونان در سال ۲۰۱۷ از تصویب بیانیه اتحادیه اروپا در مورد موارد ادعایی نقض حقوق بشر در چین در UNHRC جلوگیری کرد. همچنین در سال ۲۰۲۲، ساخت یک پل در شبه جزیره Pelješac در کرواسی به پایان رسید، اما مابقی پروژه‌ها تکمیل نشدند یا منجمد شدند. این امر در مورد پروژه‌های راه آهن در لهستان و پروژه‌های زیرساختی در رومانی، بلغارستان و کرواسی اعمال‌ می‌شود. ایده اتصال ابتکار سه دریا به جاده ابریشم دریایی و مسیرهای CEE که در سال‌های ۲۰۱۶ تا ۲۰۱۹ رایج بود، از جمله بنادر Rijeka (کرواسی) و Koper (اسلوونی) حتی محقق نشد.

در مورد کشورهای بالتیک که گروه را ترک کردند، هیچ یک از آنها هرگز پروژه‌ای تحت BRI نداشته اند. از نظر گردش مالی، عملکرد لتونی، لیتوانی و استونی نیز بسیار متوسط بود، به این معنی که آنها می‌توانستند با خروج از فرمت بدون خطر ضرر اقتصادی، امتیاز سیاسی کسب کنند .

این برای روابط اروپا و چین چه معنایی دارد ؟

خروج لتونی، لیتوانی و استونی از “۱۷+۱” به عنوان تمایل به حفظ “نظم مبتنی بر قوانین” و اولویت روابط با شرکای داخل اتحادیه اروپا، نه خارج از آن، مطابق با روند کلی به سمت سیاسی شدن روابط بین اتحادیه اروپا و چین است.

از ۱۴ کشور باقیمانده این قالب، چند نامزد برای خروج وجود دارد: اول از همه، جمهوری چک که در پروژه‌های BRI دخالتی ندارد و آشکارا از سیاست خارجی چین انتقاد‌ می‌کند و رومانی که پروژه‌های خود و مشارکت چین را به حالت تعلیق درآورده است. لهستان که از نظر سیاسی به کشورهای حوزه بالتیک نزدیک است، ذینفع اصلی پروژه‌های ساخت راه‌آهن چین در CEE و افزایش ترافیک کانتنری در اروپا است.پرزیدنت دودا در مراسم افتتاحیه بازی‌های المپیک در پکن در سال ۲۰۲۲ بحضور پیدا کرد تا شخصاً در مورد چشم انداز پروژه‌های مشترک صحبت کند و در ورشو قرار است اجلاس ۱۴+۱ در سال ۲۰۲۳ برگزار شود. بنابراین بعید است که لهستان آن را دنبال کند. با این حال ، حتی اگر “اثر دومینو” رخ ندهد، قالب ۱۴ + ۱ به دلایلی به سختی‌ می‌تواند عاملی در ارتقای نفوذ چین در اتحادیه اروپا در آینده در نظر گرفته شود. اولا، اگر پیش از این، حتی با نه بالاترین راندمان همکاری، علاقه‌ای در میان کشورهای CEE به پروژه‌های جدید وجود داشت، امروز این علاقه عینی نه تنها در منطقه، بلکه در سراسر اروپا تحت تأثیر ناامیدی از عدم پیشرفت در حال کاهش است. در یکی از مقالات قبلی، ما به مورد دگرگونی سیاست چین در آلمان، نزدیک شدن آن با موقعیت فرانسه که اقداماتی را برای کاهش وابستگی متقابل تحریک خواهد کرد، اشاره کردیم.

دوم، بروکسل به شکل رسمی به طور مداوم از تشکیل یک خط واحد در ارتباط با پکن و به حداقل رساندن فرصت‌ها برای هر کشوری برای نشان دادن ابتکار عمل در این مسیر حمایت کرده است. لفاظی با عمل پشتیبانی‌ می‌شود: بودجه ۲۰۲۱-۲۰۲۷ به افزایش هزینه‌ها در زیرساخت‌ها و کمک‌های اقتصادی به کشورهای CEE اشاره دارد و شرکت‌های بزرگ اروپایی به طور سیستماتیک سرمایه چینی را با شرکت در مناقصه‌های داخلی در دریای مدیترانه و CEE تحت فشار قرار دادند.

ثالثاً، بحران در حوزه امنیت اروپا منجر به جایگزینی پراگماتیسم و سیاست چندجانبه در سیاست اتحادیه اروپا با رویکرد ارزش محور و اولویت همکاری فراآتلانتیک‌ می‌شود. در زمینه رقابت بین ایالات متحده و چین، بسیاری از کشورهای CEE، به جز مجارستان، به سختی‌ می‌خواهند با واشنگتن و بروکسل مخالفت کنند.

بر این اساس،‌ می‌توان از ناپدید شدن عامل دیگری در حفظ روندهای سازنده در روابط اتحادیه اروپا و چین صحبت کرد. در حالی که اقدام قاطع از سوی کشورهای CEE نیز چندان محتمل به نظر‌ نمی‌رسد، کانال‌های تعامل بین آنها و چین کمتر و کمتر امکان پذیر‌ می‌شود.

منبع