#اختصاصی
نویسنده: دانیال خطائی، محقق روابط تاریخی ایران و آسه‌آن – پژوهشگر دکترای روابط بین الملل-مدرسه عالی اقتصاد مسکو-دپارتمان مطالعات منطقه‌ای
با گذشت نزدیک به سی سال از آغاز راهبرد «نگاه به شرق» در دستگاه دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران، بازخوانی «چرخش راهبردی ایران به آسه‌آن» بیش از هر زمان دیگری ضروری است. این چرخش، که در اواخر دهه هفتاد خورشیدی بر پایه تجربیات سفارتخانههای ایران و تحلیل دقیق فرآیند های ژئوپلیتیکی منطقه شکل گرفت، تلاشی بود برای ادغام بلندمدت ایران در زنجیره ارزش آسیا و پوشش ریسک استراتژیک. ایران قصد داشت زنجیره‌ای از «گره‌های» لجستیکی و صنعتی ایجاد کند تا نفت، گاز و کالاهای خود را از تنگه مالاکا به دریای جنوبی چین و دریای ژاپن منتقل کند و در کنار آن مسیر زمینی امنی برای دسترسی آسه‌آن و شرکایش به آسیای مرکزی فراهم آورد. اما امروز اجلاس چین–آسه‌آن–اعراب در کوالالامپور با ارائه طرح‌هایی چشمگیر مشابه ابتکارات ایران در دهه نود میلادی برگزار و نشان داد که کشورهای عربی خلیج فارس جای تهران را در این معماری راهبردی گرفته‌اند. این جایگزینی نه تنها بیانگر از دست رفتن یک فرصت تاریخی است، بلکه ضرورت بازاندیشی سریع در سیاست خارجی، ظرفیت‌سازی اقتصادی و تثبیت موقعیت ژئوپلیتیکی کشورمان را برجسته می‌کند.
بعد از قطع روابط عالی رتبه دیپلماتیک مابین ایران و دول اروپایی در بهار ۱۳۷۶ وزارت خارجه کشورمان بلافاصله سیاست “نگاه به شرق” را به عنوان راهبرد جامع خود در زمینه سیاست خارجی برگزید. با وجود ریشه‌های تکنوکراتیک این سیاست،، از دوران دولت نهم به بعد واژگان این سیاست به گفتمانی فراگیر در حوزه‌های سیاست خارجی، داخلی و حتی عامه جامعه بدل شده است. میتوان گفت ساده سازی بیش از حد این گفتمان برای استفاده در جنجال های سیاسی داخلی باعث فراموشی ریشه های تاریخی این سیاست و اقدامات اولیه جمهوری اسلامی ایران در اجرای آن شده است.
سیاست نگاه به شرق ــ در وجه اولیه خود ــ بیش از هرچیزی حاصل تجربیات به‌دست‌آمده از فعالیت سفارتخانههای کشورمان در شرق و جنوب شرق آسیا و گزارشات دقیق آنها از تحولات سیاسی-اقتصادی منطقه بود. با توجه به رشد اقتصادی چشم گیر و افزایش مداوم نیاز های انرژی کشورهای منطقه، افزایش روابط سیاسی، اقتصادی و فرهنگی برای حضور بلند مدت ایران در آسیا امری بدیهی بود. ولی یکی از مسائل نیازمند به بررسی وضع ژئوپلیتیکی منطقه بعد از پایان جنگ سرد و جهت گیری سیاسی رهبران آسیا در وضعیت موقت هژمونی مطلق آمریکا بود. با وجود نگرانی ها در مورد تغییر رویه سیاست های کلی امنیتی چین به نفع آمریکا در ابتدای دهه نود میلادی، در سال های آخر ریاست جمهوری آیت الله هاشمی رفسنجانی دستگاه سیاست خارجی ایران به این نتیجه رسید که شرایطی متناسب برای افزایش روابط با آسیا به وجود آمده است. در بهار ۱۳۷۶ و کوران بحران روابط با دول اروپایی، اداره آسیا و اقیانوسیه وزارت خارجه موفق شد سیاست «نگاه به شرق» را به عنوان راهبرد جدید سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران مطرح کند.
در کل سیاست نگاه به شرق در آسیا در دو محور اصلی دنبال شد. محور اول ژاپن، کره جنوبی و چین که خریداران اصلی نفت ایران بودند و محور دوم کشور های انجمن کشورهای جنوب شرق آسیا (آسه‌آن). علاقه ایران به افزایش روابط با جنوب شرق آسیا به طور کلی در چند بعد خلاصه میشود: ۱. سابقه طولانی روابط تاریخی ایرانیان و فارسی زبانان با منطقه ۲. وجود اکثریت مسلمان در مالزی، اندونزی و برونی و اقلیت های چشمگیر مسلمان در فلیپین، تایلند و میانمار. ۳. اهمیت ژئوپلیتیک منطقه به عنوان گذرگاه کشتیرانی به شرق آسیا ۴. تمایلات عدم تعهدی بعضی کشور های منطقه ۵. اقتصاد های در حال رشد، پرجمعیت و تشنه انرژی آسه‌آن.
برخلاف برداشت عامه، سیاست نگاه به شرق در محور آسه‌آن فقط یک خوش و بش دیپلماتیک ساده و ابراز علاقه برای افزایش روابط نبود. دستگاه سیاست خارجی ایران به لطف تلاش مداوم نمایندگی های جمهوری اسلامی در منطقه آسه‌آن توانست تا یک راهبرد بلند مدت برای بازگشت ایران به صحنه آسیا-پاسیفیک را به مرحله اجرا برساند. خصوصیات ابتکارات ایرانی از جمله راهبردی بودن این ابتکارات، توجه کامل به شرایط ژئوپلتیکی دریای جنوب چین و گسترش حضور در سراسر آسه‌آن، تاریخ نگار روابط ایران و آسه‌آن را وادار میسازد تا این دوره تاریخی ۱۹۹۷ تا ۲۰۰۰ را به عنوان «چرخش راهبردی ایران به آسه‌آن» یاد کند.
اصلی ترین ارکان «چرخش راهبردی ایران به آسه‌آن» چنین بودند: ۱. امضای توافق هایی با کشور های آسه‌آن برای جای گیری ایران در زنجیره های انرژی و ترانزیتی جنوب شرق آسیا، از طریق ساخت یا سرمایه گذاری در پروژه های انرژی و ترانزیتی در جنوب شرق آسیا ۲. امضای توافق هایی با کشور های آسه‌آن برای ساخت یا سرمایه گذاری در پروژه های انرژی و ترانزیتی در ایران ۳. اعتمادسازی و رسیدگی به نگرانی‌های آسه‌آن در مورد ایران (از جمله نگرانی‌های بی‌اساس در مورد مداخلات ایران در منطقه و حمایت از گروه‌های جدایی‌طلب و مسائل مربوط به قاچاق مواد مخدر).
به برنامه انرژی و زیرساختی ایران در جنوب‌شرق آسیا باید به‌عنوان یک رویکرد واحد و یکپارچه نگاه کرد و نه در قالب دو طرح جداگانه. بر اساس شواهد موجود میتوان استنباط کرد که ایده اصلی ایران ایجاد زنجیره‌ای از «گره‌های» لجستیکی–صنعتی در امتداد مسیرهای اصلی دریایی بود که نفت، گاز و کالاهای ایرانی را از تنگه مالاکا به دریای جنوبی چین منتقل میکرد. این گره‌ها ترکیبی از دارایی‌های بندری ــ از طریق خرید سهام یا مشارکت در کنسرسیوم‌های بهره‌برداری ــ و مجموعه‌ای از واحدهای صنعتی پایین‌دستی مرتبط با زنجیره ارزش انرژی ایران بودند. مجموعه این عناصر قرار بود پشتیبان ناوگان کشتیرانی ایران باشند، هزینه‌های عملیاتی را کاهش دهند، و نقاطی قابل پیش‌بینی برای تخلیه، انبارداری-دپو و انتقال بار ایجاد کنند.در بخش صنعتی، ایران ساخت پالایشگاه‌های پتروشیمی و تأسیسات فرآوری مرتبط را در نظر داشت تا سهم بیشتری از فعالیت‌های با ارزش افزوده خود را به مراکز تقاضای جنوب شرق آسیا نزدیک کند؛ این مراکز به‌گونه‌ای طراحی شده بودند که حضور پایین‌دستی ایران را تعمیق بخشند و روابط عرضه و خرید پایدار با شرکای آسه‌آن ایجاد کنند.
نکته مهم آن است که تهران این راهبرد دریایی خود را با یک پیشنهاد مکمل زمینی به رهبران آسه‌آن همراه کرد: تضمین عبور امن کالاهای جنوب شرق آسیا به آسیای مرکزی و همچنین انتقال انرژی آسیای مرکزی به جنوب شرق آسیا از طریق یک گذرگاه زمینی که از مبادی جنوبی و جنوب‌شرقی ایران (بندرعباس و چابهار) آغاز و از ترکمنستان عبور میکرد. این طراحی دوگانه ــ ادغام دریایی در جنوب شرق آسیا در کنار فراهم‌سازی دسترسی زمینی به بازارها و منابع هیدروکربنی آسیای مرکزی ــ به‌عنوان یک معامله دو‌سرسودمند به رهبران آسه‌آن ارائه شد.
. گفتمان «دروازه» ای پرتکرارترین مضمون در اظهارات علنی مقامات ایران و دولت‌های آسه‌آن در آن دوره است. ایران به‌طور مداوم تلاش میکرد به رهبران آسه‌آن القا کند که ارزان‌ترین، امن‌ترین و با پتانسیل ترین مسیر زمینی ( برای دسترسی به بازارهای کشورهای مستقل مشترک‌المنافع و غرب آسیاست («دروازه به آسیای مرکزی») ؛ در حالی که هر یک از دولت‌های آسه‌آن نیز می‌کوشیدند خود را بهترین نقطه ورود به بازارهای آسه‌آن برای ایران معرفی کنند («دروازه به آسه‌آن»). در سخنرانی سال ۲۰۰۲ خود در جمع بازرگانان مالزیایی در کوالالامپور، رئیس‌جمهور وقت ایران، حجت الاسلام سیدمحمد خاتمی، اظهار کرد: «ایران از یک موقعیت ژئوپولیتیکی ویژه برخوردار است؛ کشوری که با پانزده همسایه در مناطق حساس و راهبردی خاورمیانه و خلیج فارس مرز مشترک دارد. ایران نه‌تنها مسیر اتصال اروپا به شبه‌قاره هند است، بلکه اقتصادی‌ترین و کوتاه‌ترین راه به آسیای مرکزی و قفقاز نیز به‌شمار می‌آید. ایده احیای جاده ابریشم ــ که روزگاری امن‌ترین و کوتاه‌ترین مسیر تجاری جهان باستان بود ــ ما را بر آن داشت تا این شاهراه بسیار مهم تجاری را بازسازی کنیم. امیدواریم با بهره‌گیری از پیشرفته‌ترین ابزارهای ارتباطی و تجهیز این مسیر به امکانات روز، بار دیگر جایگاه ایران را به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای منطقه در توسعه تجارت و صنعت احیا کنیم».
با وجود به جریان افتادن و عملیاتی شدن یا اتمام چندین پروژه (از جمله در پارس جنوبی، قشم و کیش) با امنیتی سازی برنامه اتمی جمهوری اسلامی ایران و تحریم های جامع اتحادیه اروپا و آمریکا اساسا روابط راهبردی میان ایران و کشور های آسه‌آن از میان رفت. با وجود اختلاف نظرات میان رهبران آسه‌آن، با فشار آمریکا برنامه اتمی ایران زیر ذره بین فوروم امنیتی اصلی منطقه یعنی ASEAN Regional Forum (ARF) قرار گرفت و در کنار برنامه اتمی کره شمالی و مسئله میانمار، از آن به عنوان اصلی ترین خطر امنیتی برای منطقه جنوب شرق آسیا یاد میشد.
اکنون با گذشت نزدیک به سی سال از چرخش راهبری ایران به آسه‌آن و بیست و شش سال پس از درخواست ایران از آسه‌آن برای دریافت جایگاه «شریک گفتگوی بخشی»، شورای همکاری خلیج فارس با استفاده از روابط نزدیک خود با چین توانسته خود را جایگزین ایران در معادلات راهبردی رهبران آسه‌آن کند. شباهت های بسیار زیاد پیشنهادات مطرح شده شورای همکاری خلیج فارس به آسه‌آن با طرح های پیشنهادی ایران در انتهای دهه نود میلادی و از دست دادن آن فرصت ها ما را به تفکری عمیق در باب وضعیت سیاست خارجی ایران وا می دارد.
درست در زمان آغاز شدیدترین تحریم های سازمان ملل علیه ایران در سال ۲۰۱۱، جلسات در سطح بالای متعددی میان شورای همکاری خلیج فارس و دبیرخانه آسه‌آن برگزار شد و با گذشت زمان امارات در ۲۰۲۲ اولین «شریک گفتگوی بخشی» آسه‌آن از میان دول عربی شد. در سال ۲۰۲۳ اولین اجلاس شورای همکاری خلیج فارس و آسه‌آن در ریاض برگزار شد.
پروژه‌های مشخص میان شورای همکاری خلیج فارس و آسه‌آن که هم‌اکنون در حال اجرا هستند شامل مشارکت چند میلیارد دلاری آرامکوی سعودی با پتروناس در مالزی ــ از جمله در مجتمع یکپارچه «پنگرانگ» ــ سرمایه‌گذاری شرکت نفت کویت در پالایشگاه «نگی سون» ویتنام و همچنین پروژه پالایشگاهی مشترک این شرکت با پرتامینای اندونزی در «جاوای شرقی» است. شرکت «آکوا پاور» سعودی نیز برنامه‌ای برای توسعه حداکثر ۱۲.۵ گیگاوات ظرفیت انرژی‌های تجدیدپذیر در مالزی با سرمایه‌گذاری احتمالی ۱۰ میلیارد دلار اعلام کرده است. صندوق «آلتیرا» امارات قرار است بخشی از سبدارزی ۳۰ میلیارد دلاری خود را به پروژه‌های انرژی تجدیدپذیر و زیربنایی سبز در جنوب‌شرق آسیا اختصاص دهد و صندوق‌های ثروت ملی کشورهای خلیج فارس ــ به‌ویژه عربستان سعودی، قطر و امارات ــ در حوزه‌های لجستیک، استارت‌آپ‌های فناوری، برند حلال و اقتصاد دیجیتال در آسه‌آن سرمایه‌گذاری میکنند.
سی سال پیش ایران هم راه اندازی تاسیسات پتروشیمی در جنوب شرق آسیا را در سر داشت. از جمله جزیره جاوا در اندونزی، جنوب تایلند و جزیره میندانائو در فیلیپین. مانند اعراب بزرگترین پروژه مشترک ایران و مالزی هم همکاری با پتروناس مالزی بود ولی در پارس جنوبی. همزمان ایران آماده سرمایه گذاری در بنادر مالزی و سنگاپور بود.
در سال جاری میلادی اولین اجلاس چین-آسه‌آن-شورای همکاری خلیج فارس در کوالالامپور همراه با انتشار بیانیه ای نه صفحه ای برگزار شد. این اجلاس فقط یک اجلاس سمبلیک نبود. بسیار سخت است که این اجلاس را چیزی جز جایگزینی کامل ایران در منظومه روابط خارجی آسه‌آن نامید. میتوان گفت، در صورت موفقیت، مهم ترین تاثیر شکل گیری کریدور ایران-آسه‌آن و اجرای پروژه های تعریف شده ایجاد یک مثلث ارزش افزوده میان ایران، آسه‌آن و شرق آسیا میبود. ایران با استفاده از گره های حضور کشتیرانی و پتروشیمی خود در جنوب شرق آسیا، هیدروکربن خود را به شرق آسیا میفروخت و در ادامه درآمد نفتی خود را دوباره صرف خرید کشتی از کره، ماشین الات پیچیده از ژاپن ، مواد اولیه از جمله فولاد از چین و سرمایه گذاری بیشتر در آسه‌آن میکرد؛ این سرمایه گذاری در نوبه خود باعث امکان صادرات بیشتر به شرق و جنوب شرق آسیا میشد. یک مثلث اقتصادی پیچیده میان شرق آسیا، جنوب شرق آسیا و ایرانی که علاوه بر منابع انرژی خود، خود را شاهراه دسترسی به منابع انرژی آسیای مرکزی معرفی کرده بود.
به طور خلاصه اجلاس چین-آسه‌آن-اعراب به معنی جایگزینی ایران در چنین مثلث اقتصادی مهم است. اعراب به آسه‌آن قول میدهند تا درآمد نفتی خود از فروش نفت به چین و آسه‌آن را در جنوب شرق آسیا سرمایه گذاری کنند و چین هم در این پروژه ها نقش صادرکننده تکنولوژی و یا پیمانکار را برعهده خواهد داشت. در این مثلث جدید، شورای همکاری خلیج فارس نه‌فقط تأمین‌کننده اصلی هیدروکربن، بلکه یکی از مهم‌ترین منابع سرمایه و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های انرژی، زیرساخت و اقتصاد دیجیتال آسه‌آن است؛ آسه‌آن نقش گره تولید و مصرف را بر عهده دارد و چین عمدتاً در قالب صادرکننده فناوری، پیمانکار صنعتی و تأمین‌کننده بخشی از فاینانس ظاهر میشود. آنچه در دهه هفتاد خورشیدی برای ایران صرفاً یک طرح خیالی نبود، بلکه یک نقشه مشخص برای قرار گرفتن در قلب همین مثلث تجارت و ارزش افزوده بود؛ اما امروز همان منطق با بازیگران دیگری در حال اجراست و ایران از آن بیرون گذاشته شده است.
برای ایران، مسئله فقط از دست دادن چند پروژه پراکنده در مالزی، تایلند یا سنگاپور نیست؛ سخن از جا ماندن از بازآرایی ساختاری زنجیره‌های ارزش در آسیای قرن بیست‌ویکم است. وقتی پالایشگاه‌ها، پایانه‌ها، صندوق‌های ثروت ملی و شرکت‌های کشتیرانی خلیج فارس با بنادر و صنایع آسه‌آن و چین «گره» می‌خورند، مسیرهای تجاری، عادات تأمین، استانداردهای فنی و شبکه‌های بانکی بر مدار جدیدی قفل می‌شوند. در چنین وضعیتی، ورود دیرهنگام ایران به این شبکه‌ها بسیار پرهزینه‌تر و دشوارتر میشود و هیدروکربن ایرانی به‌جای آن‌که در مرکز مثلث ارزش افزوده قرار گیرد، در حاشیه چند بازار محدود و پرریسک معامله خواهد شد؛ جایی که ایران نه گره لجستیکی است، نه مرکز پردازش و نه شریک مالی، بلکه صرفاً عرضه‌کننده‌ای است با «ریسک سیاسی بالا».
به این ترتیب، اجلاس چین–آسه‌آن–اعراب فقط خبر از یک نشست موفق دیپلماتیک نمی‌دهد، بلکه آینه‌ای است در برابر سیاست خارجی ایران. «نگاه به شرق» در سطح گفتمانی سال‌هاست که در داخل کشور تکرار میشود، اما در سطح زیرساخت، سرمایه‌گذاری و ادغام در زنجیره‌های ارزش، دیگران همان ایده را پیش از ما و به‌جای ما محقق میکنند. اگر امروز دوباره از نگاه به شرق سخن می‌گوییم، باید بپذیریم که وارد بازی‌ای می‌شویم که قواعد و چینشش از قبل بدون حضور ایران نوشته شده است. به یک معنا، اجلاس کوالالامپور مرثیه‌ای است برای نخستین چرخش راهبردی ایران به آسه‌آن؛ چرخشی که اگرچه در نقشه‌ها و اسناد دیپلماتیک به‌خوبی طراحی شده بود، اما پیش از آن که به مرحله بلوغ برسد، جای خود را به مثلثی داد که اکنون نامش «چین–آسه‌آن–شورای همکاری خلیج فارس» است، نه «ایران–آسه‌آن–شرق آسیا».
