به قلم: امید رحیمی؛ پژوهشگر مؤسسۀ مطالعات راهبردی شرق
مقدمه
در میان سازمان‌های تأسیس شده پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا در مرحلۀ تأسیس مدل نظام‌مندتر و ماهیت کارکردی‌تری را تجربه کرده است. این اتحادیه حداقل بر روی کاغذ دستاوردهای ملموسی داشته است. حجم تجارت متقابل بین کشورهای عضو در طول بازۀ حدوداً ۱۰ سالۀ تأسیس این اتحادیه، حدوداً دو برابر شده و به بیش از ۸۰ میلیارد دلار رسیده است. کل تولید ناخالص ملی کشورهای عضو این اتحادیه نیز از ۱٫۶ تریلیون دلار به ۲٫۵ تریلیون دلار رسیده که باز هم یک رشد محسوس را نشان می‌دهد. در لیست اقدام‌های این اتحادیه نیز در حوزه‌هایی همچون گمرک‌ها، ترانزیت و نظام‌های تعرفه‌گذاری، اقدام‌های مهمی انجام گرفته است. با وجود این، وزن سنگین روسیه، با اختصاص دادن بیش از ۸۰ درصد از تمام آمارها و ارقام مربوط به اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا به خود و فقدان قابلیت‌های موازنه‌ای در این سازمان، شرایط را برای کشورهای عضو دشوار کرده است. در کنار این شرایط و عملکرد، مؤلفه‌های سیاسی نیز به‌طور مستقیم بر فرایند پذیرش اعضای جدید تأثیرگذار بوده و این عامل حتی در طول دو سال اخیر پس از جنگ اوکراین بیش از پیش بر عملکرد این اتحادیه تأثیر گذاشته است. در این گزارش تلاش می‌شود تا به مناسبت برگزاری دهمین سالگرد تأسیس اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا، فرصت‌ها و چالش‌های تاجیکستان و ازبکستان در این اتحادیه مورد بررسی قرار بگیرد.
برگزاری نشست سران در دهمین سالگرد تأسیس
نشست سران، ابتکار جدیدی است که تقریباً در تمام سازمان‌ها و یا چارچوب‌های چندجانبۀ سیاسی مرتبط با آسیای مرکزی در دستور کار قرار گرفته است. سال گذشته، این ابتکار توسط “ولادیمیر پوتین”، رئیس‌جمهور روسیه در قبال اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا نیز مطرح شد و مورد موافقت کشورهای عضو قرار گرفت. بدین ترتیب در تاریخ ۸ مه شاهد برگزاری نشست سران کشورهای عضو اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا به میزبانی مسکو بودیم. در این نشست سران تمام کشورهای عضو این اتحادیه، سران اعضای ناظر همچون ازبکستان، برخی کشورهای غیرعضو نظیر تاجیکستان و ترکمنستان که با این سازمان همکاری دارند و نیز کشورهای دیگری همچون کوبا نیز حاضر شدند. نشست مسکو همچنین از منظر ابعاد سیاسی نیز مورد توجه قرار گرفت. اولین دیدارهای خارجی ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه پس از پیروزی در پنجمین دورۀ ریاست جمهوری‌اش در چارچوب این نشست برگزار شد. چنین دیدارهایی بر اساس رسوم سیاسی روس‌ها با ارائۀ امتیازهایی همراه می‌شود و از این حیث برای کشورهای دیگر جذابیت دارد. همچنین برگزاری این نشست، درست یک روز پیش از روز ۹ مه و حضور سران کشورهای آسیای مرکزی به همراه بلاروس در جشن‌های سالگرد پیروزی در جنگ جهانی دوم همچون رژۀ پیروزی، ماهیت نمادینی یافت. حضور رئیس‌جمهور کوبا در مسکو در این بازه که یادآور بحران موشکی کوبا به عنوان یک رویکرد تهاجمی منحصر به فرد علیه آمریکا در دهۀ ۱۹۶۰ بود، نیز از جمله محورهای قابل توجه در قبال این نشست بود. با وجود این، عدم حضور چهره‌هایی همچون “نیکول پاشینیان”، نخست‌وزیر ارمنستان در رژۀ روز پیروزی، نشان داد همچنان اختلاف‌های سیاسی بین این کشورها وجود دارد.
در دهمین سالگرد تأسیس این اتحادیه، مباحث مختلفی در چارچوب نشست سران مطرح شد. طرح کلی این نشست بررسی فرایند ۱۰ سالۀ ادغام اقتصادی ذیل ایدۀ همگرایی اوراسیایی بود و در کنار آن برخی اسناد مرتبط با سازمان، تصویب و موافقتنامۀ تجارت آزاد با مغولستان نیز بررسی شد. از جمله مهم‌ترین اسناد تصویب شده در این نشست، می‌توان به اصلاحیۀ مقررات کمیسیون اقتصادی اوراسیا، پروتکل مبادلۀ الکترونیکی اطلاعات میان کشورهای عضو و نقشۀ راه ۱۰ سالۀ توسعۀ این اتحادیه اشاره کرد. در کنار این رؤسای جمهور کشورهای حاضر و به‌ویژه کشورهای عضو نیز برخی نکات را در ارتباط با عملکرد ۱۰ سالۀ این اتحادیه و چشم‌انداز پیش روی آن مطرح کردند. تضمین امنیت انرژی و امنیت غذایی در چارچوب این اتحادیه دو نکتۀ مهمی بود که “سادیر جباروف”، رئیس‌جمهور قرقیزستان در سخنرانی خود به آن اشاره کرد. توکایف که قزاقستان را پس از جنگ اوکراین با یک محدودیت ژئواکونومیکی مواجه می‌بیند، نکتۀ کلیدی مباحث خود را بر مشارکت این اتحادیه برای توسعۀ کریدور آسیای مرکزی به کشورهای حاشیۀ خلیج فارس متمرکز کرد. “شوکت میرضیایف” نیز همچون نشست‌های گذشته بر ضرورت توسعۀ همکاری‌ها در حوزۀ حمل‌و‌نقل و لجستیک تأکید کرد.
فرصت‌های عضویت ازبکستان و تاجیکستان
از بدو تأسیس اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا عضویت دو جمهوری ازبکستان و تاجیکستان از آسیای مرکزی در این اتحادیه مورد بحث قرار دارد. در سال ۲۰۱۴ در شرایطی که “اسلام کریم‌اف” در ازبکستان رویکردهای واگرایانه‌ای را نسبت به روسیه در پیش گرفته بود و در عین حال محافظه‌کاری مضاعفی را در قبال الحاق کریمه در نظر داشت، عضویت ازبکستان و حتی مشارکت در آن کمی دور از انتظار بود. این در حالی است که تقریباً یک دهه قبل‌تر ازبکستان یکی از همراهان در فرایندهای مرتبط با همگرایی اوراسیایی در پلتفرم‌های ابتدائی اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا نظیر جامعۀ اقتصادی اوراسیایی محسوب می‌شد. با این حال پس از ریاست جمهوری شوکت میرضیایف در این کشور، مجدداً نگاه به این اتحادیه تقویت شده است.
شوکت میرضیایف در رویکردی کاملاً عمل‌گرایانه تعامل با اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا را در دستور کار قرار داده است. بر اساس آخرین گزارش‌های رسمی، تجارت ازبکستان و اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا از ژانویه تا فوریۀ ۲۰۲۴ تنها در بازۀ ۲ ماه، بالغ بر ۲٫۵ میلیارد دلار بوده است. همچنین بیش از ۳۲ درصد از تجارت ازبکستان به‌طور کلی با اعضای این اتحادیه انجام می‌گیرد و این موضوعی است که پیش‌تر میرضیایف در سخنرانی مهم ژانویۀ ۲۰۲۰ نیز به آن اشاره کرده بود. در آن زمان که نخستین تصمیم‌ها برای تقویت مشارکت ازبکستان با اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا گرفته شده بود، میرضیایف صریحاً تأکید کرد که «۸۰ درصد از محموله‌های صادراتی ازبکستان از سه کشور قزاقستان، قرقیزستان و روسیه به عنوان اعضای اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا می‌گذرد و البته برای بیش از ۵۰ درصد از محصولات فراوری شدۀ صادراتی و برای برخی دسته‌های محصولات تا ۸۰ درصد نیز مقصد صادراتی، این سه کشور هستند». از این منظر، تقویت مشارکت با این کشورها در چارچوب اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا می‌تواند منافع ازبکستان را بیش از هر سازمان اقتصادی دیگری تأمین کند. همین موضوع نیز باعث شد تا به‌رغم فشارهای غرب و متناسب با روند سریع توسعۀ اقتصادی در این کشور، عضویت ناظر در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا توسط تاشکند مورد موافقت قرار بگیرد.
از طرف دیگر در قبال ازبکستان نباید مزیت‌های کلیدی این کشور را نیز نادیده گرفت. ازبکستان برخلاف برخی اعضای این اتحادیه نظیر ارمنستان، با کشورهای عضو، پیوستگی جغرافیایی دارد و تنها کشوری است که می‌تواند دسترسی مستقیم زمینی و ریلی به افغانستان به عنوان یک نقطه کلیدی در سطح میان‌منطقه‌ای ارائه بدهد. در عین حال این کشور تقریباً نیمی از نیاز اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا به میوه و سبزی را تأمین می‌کند که ارزش بالایی در امنیت غذایی این کشورها دارد. همچنین بخش مهمی از نیازهای صنعتی ازبکستان و مواد اولیۀ مورد نیاز این کشور از طریق کشورهای عضو این اتحادیه تامین می شود. متناسب با این وضعیت مزیت‌های دوطرفه‌ای بین ازبکستان و این اتحادیه وجود دارد و البته رویکردهای دولت میرضیایف نشان می‌دهد که نگاه تاشکند حتی فراتر از این است. میرضیایف از اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا برای مشارکت در کریدور ترانس افغان دعوت کرده است. همچنین در حوزۀ کشاورزی، ازبکستان در حال راه‌اندازی یک پلتفرم ویژه با اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا است که صادرات محصولات کشاورزی این کشور و واردات برخی محصولات نظیر غلات را تسهیل می‌کند. در حوزۀ سرمایه‌گذاری نیز با وجود فعالیت بیش از ۳ هزار شرکت روس در ازبکستان و توسعۀ این روند بعد از تحریم‌ها، حجم تعاملات روسیه و ازبکستان رو به رشد بوده، و انتظار می‌رود در صورت عضویت ازبکستان در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا، این فرایند تسریع شود.
تاجیکستان دیگر جمهوری آسیای مرکزی است که انتظار می‌رفت در لیست اولیۀ مؤسسین این اتحادیه حاضر باشد اما این اتفاق به وقوع نپیوست. تاجیکستان از ابتدا تمایل زیادی برای عضویت در این اتحادیه و زیرساخت‌های آن نظیر اتحادیۀ گمرکی اوراسیا نشان نداد و بعد از سال ۲۰۱۴ نیز در لیست مؤسسان این اتحادیه نبود و بعد از آن هم به عضویت آن در نیامد. حتی در چند نوبت دعوت‌های رسمی و غیررسمی روسیه از این کشور برای عضویت در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا نیز پذیرش نشد و فشارهای مختلف از سمت روسیه نیز نتوانست این کشور را حتی برای پذیرش عضویت ناظر در این اتحادیه قانع کند. در سال ۲۰۲۱ زمانی که با عبور از پاندمی کرونا از سرگیری پروازهای دوجانبه به روسیه آغاز شده بود، مقام‌های روسیه فشار زیادی به تاجیکستان آوردند و همچنین محدودیت‌هایی برای ارائۀ محصولات کشاورزی تاجیکستان به بازار روسیه ایجاد شد تا این کشور عضویت ناظر در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا را بپذیرد. اواسط سال ۲۰۲۳ نیز هم زمان با سفر “سرگئی لاوروف” به تاجیکستان و مذاکراتی که با “امامعلی رحمان” پشت درب‌های بسته انجام شد، مجدداً گمانه‌زنی‌هایی برای فشار به تاجیکستان جهت عضویت در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا مطرح شد. در این دوره فشارهای زیادی نیز بر مهاجرین کاری تاجیک و دانشجویان تاجیکستانی در روسیه وارد شد.
به‌رغم این فشارها، تاجیکستان تاکنون عضویت در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا را نپذیرفته است. این در حالی است که این عضویت می‌تواند حائز منافع بسیار زیادی برای این کشور باشد. بر اساس آخرین گزارش‌های پایگاه‌های اطلاعاتی بین‌المللی بیش از ۳۵ درصد از کل واردات و بیش از ۲۴ درصد از کل صادرات تاجیکستان با کشورهای عضو اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا انجام می‌گیرد. در چنین شرایطی مزیت‌های تعرفه‌ای می‌تواند منافع بسیار زیادی برای این کشور داشته باشد. در عین حال تاجیکستان کشوری است که همچون ازبکستان و قرقیزستان بیشترین سهم را در بازار کار روسیه از منظر کارگران مهاجر دارد. بر اساس آمارهای رسمی بیش از ۷۰۰ هزار نفر و بر اساس داده‌های غیررسمی تا ۲ میلیون نفر از تاجیک‌ها در روسیه به عنوان کارگر مهاجر مشغول به کار هستند. از این منظر، تاجیکستان بیشترین وابستگی اقتصادی را در تولید ناخالص ملی به وجوهات ارسالی از سوی این مهاجرین دارد. مزیت‌ها و امتیازهای ارائه شده در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا در خصوص مجوزهای کاری، پذیرش کارگران و تسهیلات انتقال پول و افتتاح حساب شرایط ویژه‌ای است که تاجیکستان تاکنون تمایل به استفاده از آن نداشته است.
چالش‌ها و موانع
در حال حاضر، چالش‌ها و موانع متعددی پیش‌روی دو کشور ازبکستان و تاجیکستان و همچنین در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا، برای عضویت این دو کشور وجود دارد. در مورد ازبکستان، عضویت این کشور در سازمان تجارت جهانی و مسائل سیاسی مرتبط با غرب یک مانع جدی محسوب می‌شود. هم‌زمان با بهبود روابط تاشکند با غرب، وعده‌های زیادی به‌ویژه از سوی آمریکا جهت تسهیل عضویت این کشور در سازمان تجارت جهانی و بهره‌مندی از مزیت‌های آن مطرح شد. ازبکستان نیز به‌ویژه از سال ۲۰۱۹ فعالانه انجام تمام فرایندهای مربوط به عضویت در این سازمان را آغاز کرده و با گروه‌های مختلف کشورها به توافق‌های مهمی دست یافته است. با این حال ماهیت زمان‌بر عضویت در سازمان تجارت جهانی در کنار فشارهای آمریکا، عضویت ازبکستان در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا را به تعویق انداخته است. البته در حال حاضر برخی کشورهای عضو این اتحادیه همچون قزاقستان و روسیه از اعضای سازمان تجارت جهانی نیز محسوب می‌شوند، اما بروز چالش‌های سیاسی روسیه و غرب در بازۀ کنونی این فرایند را بسیار پیچیده‌تر کرده است. “ویلبر راس”، وزیر بازرگانی وقت آمریکا در سال ۲۰۱۹ تصریح کرده بود که «عضویت ازبکستان در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا می‌تواند فرایند پذیرش این کشور در سازمان تجارت جهانی را پیچیده کند» که به عنوان یک تهدید از سوی آمریکا پنداشته شد. در عین حال وضعیت بلاروس و فرایند عضویت این کشور در سازمان تجارت جهانی نیز به عنوان یک عامل جدی، تردیدهایی را در ازبکستان به وجود آورده است. گفته می‌شود بخشی از مذاکرات لوکاشنکو و میرضیایف در نشست‌های جانبی مسکو، مرتبط با همین موضوع بوده است.
در کنار این چالش‌ها نباید مشکلات و موانع ساختاری داخلی در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا را نیز از یاد برد که حداقل برای ازبکستان یک عامل مهم محسوب می‌شود. تحریم، شرایط سختی را برای این اتحادیه و اعضای آن به وجود آورده است. شکل‌گیری این اتحادیه بعد از اعمال تحریم‌های سال ۲۰۱۴ به دلیل الحاق کریمه بود که اکنون نیز بعد از جنگ فوریۀ ۲۰۲۲ توسعه یافته است. کشورهای غربی شدیداً تعاملات اقتصادی با روسیه را تحت نظارت قرار داده و در تلاش‌اند تا به انحای مختلف هزینه‌های تعامل با مسکو را افزایش دهند. تحریم دو شرکت ازبکستانی در سال گذشته نشانه‌ای از این روند است. در عین حال در چارچوب اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا مکانیزم‌های ضدتحریمی نیز تقویت شده است؛ فرایندی که حداقل کشورهایی همچون ازبکستان تمایلی به قرار گرفتن در خلال آن و ورود به چالش‌های جدی با غرب ندارند. در حالی که تا سال ۲۰۱۳ تنها ۶۳ درصد از تجارت بین کشورهای عضو از طریق پول‌های ملی انجام می‌شد، با تقویت فرایند دلارزدایی این رقم اکنون به ۸۰ درصد رسیده و در نشست اخیر گذار به ۹۰ درصد در طول ۱۰ سال آینده پیش‌بینی شده است. در کنار این موضوع‌ها، تصمیم‌های یک‌جانبۀ روسیه نیز مشکلات و محدودیت‌هایی را در این اتحادیه به وجود آورده است. اقدام یک‌جانبۀ روسیه برای تحریم برخی شرکت‌های اروپایی بدون طرح موضوع در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا و یا عدم توزیع متناسبِ منافع اقتصادی ناشی از همکاری‌های اقتصادی در این اتحادیه از جمله چالش‌هایی است که پیش‌تر اعتراض بلاروس و قزاقستان را نیز برانگیخته بود.
در قبال تاجیکستان، مهم‌ترین چالش به نیروی کار و مهاجرین مرتبط است. در طول ماه‌های اخیر و به‌ویژه پس از حملۀ تروریستی کروکاس با تشدید تدابیر سخت‌گیرانۀ امنیتی و فضای افکار عمومی روسیه نسبت به تاجیک‌ها، شرایط نیروهای کاری برای تاجیک‌ها و به‌طور کلی اتباع آسیای مرکزی در روسیه بسیار دشوار شده است. حتی سادیر جباروف، رئیس‌جمهور قرقیزستان نیز صریحاً این موضوع را در نشست سران اتحادیۀ اوراسیا مطرح کرد و خواستار تسهیل جریان تردد مهاجرین کاری در روسیه شد. با این حال و با وجود آن که تاجیکستان مشکلات حادتری در این زمینه دارد، به دلیل عدم عضویت، رحمان نتوانست چنین درخواست‌هایی را مطرح کند. این موضوع حتی برای روسیه که از نیروی کار ارزان‌قیمت تاجیک‌ها استفاده می‌کرد چالش‌هایی را به وجود آورده است. موضوع دیگری که در قبال تاجیکستان مطرح می‌شود، ماهیت واردات‌محور اقتصاد این کشور است. در این جمهوری واردات بیش از دو برابر صادرات است و دریافت تعرفه‌های گمرکی در کنار فعالیت‌های انحصارگرایانۀ حلقه‌های الیگارشیک سهم مهمی در تأمین منافع و درآمدهای دولت دارد. گفته می‌شود یکی از چالش‌های اصلی عدم عضویت تاجیکستان در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا وابستگی به این منابع درآمدی است.
جمع‌بندی
عضویت دو جمهوری تاجیکستان و ازبکستان در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا با پیچیدگی‌های مضاعفی همراه شده است. علی‌رغم آن که این عضویت ممکن است به لحاظ سیاسی یک گام رو به جلو به سوی مسکو تلقی شود، اما به نظر می‌رسد فرایند عضویت آنها نیز اجتناب‌ناپذیر باشد. الزام‌های ادغام اقتصادی اوراسیایی در شرایط پس از جنگ اوکراین از سوی روسیه و منافع مهم ایجاد شده پس از تحریم‌ها برای این کشورها به عنوان واسطه‌های دور زدن تحریم‌ها از سوی تاجیکستان و ازبکستان دو عامل جدی برای این فرایند محسوب می‌شود. در کنار این موضوع باید توجه داشت که با توجه به موافقتنامۀ تجارت آزاد ایران و این اتحادیه از یک سو و با در نظر گرفتن اینکه هر دوی این کشورها جزو شرکای کلیدی و اصلی جمهوری اسلامی ایران با تراز مثبت تجاری (صادرات بیشتر ایران به این کشورها) محسوب می‌شوند از سوی دیگر، عضویت این دو کشور در اتحادیۀ اقتصادی اوراسیا می‌تواند به تسهیل تجارت این کشورها با ایران و توسعۀ قابلیت‌های اقتصادی و تجاری ایران در آسیای مرکزی منجر شود.
