#اختصاصی
نویسندگان: سیدمحمدعلی مدرسی؛ کارشناسی ارشد مطالعات جنوب شرق آسیا
و علی افسری؛ کارشناسی ارشد مطالعات اوراسیا
صورت مسئله: همکاری بزرگ با خروجی محدود
پرونده همکاری ایران و چین در سالهای اخیر در ظاهر با هدف ایجاد تمرکز و هماهنگی نهادی پیش رفته، اما در عمل مسیری چندپاره، متغیر و وابسته به افراد و ساختارهای موقت را طی کرده است؛ مسیری که با وجود تغییرات متعدد در سطح مدیریت، هنوز به خروجی پایدار و جهش معنادار در سطح اجرایی منجر نشده است.
در مرحله نخست، این پرونده در قالبی فراقوهای و با مأموریتهای کلان سیاسی–راهبردی تعریف شد و چهرهایی مانند علی لاریجانی در جایگاه نماینده ویژه، مأمور پیگیری سند همکاری ۲۵ ساله و ایجاد هماهنگی میان دستگاههای مختلف شد. در این دوره، تمرکز اصلی بر طراحی چارچوب کلی همکاری و ایجاد نوعی انسجام در سطح تصمیمگیری کلان بود. با این حال، این ساختار نیز بهتدریج در عمل با محدودیتهای اجرایی و نهادی مواجه شد و نتوانست به یک سازوکار پایدار تبدیل شود.
با تغییر دولت، الگوی مدیریت پرونده دچار چرخش شد و از سطح فراقوهای به سطح اجرایی دولت منتقل گردید. در این مرحله، نقش هماهنگکننده به معاون اول رئیسجمهور، محمد مخبر، واگذار شد و مدیریت پرونده بیشتر در قالب سازوکارهای دروندولتی و ستادهای اقتصادی دنبال شد. در این دوره تلاش شد روابط با چین از سطح توافقات کلان سیاسی به سطح پروژههای اقتصادی و اجرایی نزدیکتر شود، اما همچنان پراکندگی نهادی و تعدد بازیگران مانع شکلگیری یک فرماندهی واحد بود. در دولت بعدی نیز این روند ادامه یافت و محمدرضا عارف در جایگاه معاون اول، نقش مشابهی در هماهنگی کلان روابط اقتصادی با چین ایفا کرد. با وجود تفاوت در افراد، منطق حاکم بر مدیریت پرونده تغییر بنیادینی نکرد و همچنان بر اساس همان الگوی چندنهادی و غیرمتمرکز پیش رفت. در ادامه، با انتصاب عبدالرضا رحمانیفضلی سفیر ایران در چین بهعنوان نماینده ویژه رئیسجمهور در امور چین، تلاش شد سطح دیپلماتیک و اجرایی در یک نقطه واحد ادغام شود؛ اقدامی که نشاندهنده تلاش برای کاهش پراکندگی نهادی بود، اما همچنان در چارچوب ساختار موجود باقی ماند.
با این حال با توجه به سابقه و رزومه کاری سفیر محترم دور از تعجب نبود که در نهایت پرونده این همکاری به سطح فراقوهای و انتصاب یک نماینده ویژه در سطح عالی حاکمیت بازگردد، تصور بر این بود که تمرکز نهادی میتواند به افزایش کارآمدی منجر شود. با این حال، واقعیت آن است که این جابهجاییهای مکرر میان افراد و نهادها، بهجای حل مسئله، صرفاً صورت مسئله را در سطح مدیریتی جابهجا کرده است، بدون آنکه تغییری بنیادین در معماری حکمرانی این حوزه ایجاد شود.
ظرفیت سرمایهگذاری و واقعیت تحقق
نتیجه این وضعیت آن بوده که با وجود امضای سند همکاری ۲۵ ساله و مطرح کردن ظرفیت سرمایهگذاری به ارزش ۴۰۰ میلیارد دلار در ایران، رقم تحققیافته در بازه زمانی ۲۰۱۶ تا ۲۰۲۴ براساس آمار وزارت بازرگانی چین تنها حدودا که در مقایسه با امارات متحده عربی با جذب سرمایه ۷۳ میلیارد دلار به عنوان الگویی نسبتا نزدیک به روابط ایران و چین در حوزه توافقات، شکست راهبردی به نمایش میگذارد.
این وضعیت زمانی معنادارتر میشود که حجم تجارت ایران با با سایر شرکای منطقهای چین مقایسه شود. در سال ۲۰۲۳، حجم تجارت چین با امارات متحده عربی حدود ۹۵ میلیارد دلار، با عربستان سعودی حدود ۱۰۷ میلیارد دلار و با عراق بیش از ۵۳ میلیارد دلار برآورد شده است. با وجود ظرفیتهای فراوان برای همکاری باچین، و با توجه به اینکه ایران یکی از اصلیترین تامین کنندگان نفت چین است، حجم تجارت ایران با چین چیزی حدود ۴۰ میلیارد دلار برآورد میشود. در چنین شرایطی، اگرچه ایران همچنان یکی از مهمترین شرکای اقتصادی چین در غرب آسیا محسوب میشود، اما فاصله قابلتوجه آن با رقبای منطقهای بیش از آنکه ناشی از کمبود ظرفیتهای اقتصادی باشد، بازتاب ضعف در تبدیل مزیتهای ژئوپلیتیکی و اقتصادی به سازوکارهای پایدار همکاری و سرمایهگذاری است.
از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از پروژههایی که در قالب همکاری ایران و چین معرفی میشوند، در واقع پروژههایی هستند که پیشتر و در دهههای گذشته آغاز شدهاند. به طوری که پروژه سد ملاصدرا و سد سیوند در سال ۲۰۰۲، پروژه متروی کرج–مهرشهر در سال ۲۰۰۳، فاز دوم پروژه ذوب مس خاتونآباد در سال ۲۰۰۴، دو واحد پروژه نیروگاه شازند در سالهای ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵، فاز اول آزادراه تهران–شمال و پروژه برقیسازی مسیر ریلی ۹۲۶ کیلومتری تهران–مشهد، پروژه ساخت سد و نیروگاه برقآبی چمشیر و پروژه سد و نیروگاه برقآبی خرسان-۳ در سال ۲۰۱۳ در واقع، بخش عمدهای از این پروژهها در فهرست همکاریها تنها بازبرندسازی شده و بهعنوان دستاوردهای جدید معرفی شدهاند، در حالی که بسیاری از آنها یا سالها قبل پایان یافتهاند یا اساساً با مشکلات اجرایی و مالی متوقف ماندهاند.
چالش اصلی همکاری با چین: معماری حکمرانی
این مجموعه شواهد نشان میدهد که مسئله اصلی در روابط ایران و چین، نه کمبود اراده سیاسی یا تغییر افراد در سطوح مدیریتی، بلکه ضعف در سازوکارهای حکمرانی و فقدان یک معماری نهادی منسجم است. در وضعیت موجود، این روابط در معرض پراکندگی دستگاهی، همپوشانی وظایف، تعارض منافع و غلبه تصمیمگیریهای مقطعی و شخصمحور قرار دارد. چنین ساختاری بهطور طبیعی به نوعی «ناتصمیمگیری ساختاری» منجر میشود که در آن توافقها در سطح سیاسی باقی میمانند، اما در مرحله اجرا به کندی، تعلیق یا بازتعریفهای غیرعملیاتی دچار میشوند.
در غیاب یک سازوکار حکمرانی متمرکز و تخصصی، تداوم وضعیت کنونی یعنی غلبه رویکردهای مقطعی، ناهماهنگی ناشی از بخشگرایی و شخصمحور امری محتمل خواهد بود و در نتیجه، ظرفیتهای شراکت جامع راهبردی با چین همچنان در سطح بالقوه باقی میماند. در این راستا، تجربه برخی کشورهای منطقه، بهویژه پاکستان، نشان میدهد که موفقیت در عملیاتیسازی همکاریهای بلندمدت با چین صرفاً به سطح اسناد یا حجم وعدههای سرمایهگذاری وابسته نیست، بلکه به میزان شکلگیری یک «مرکز فرماندهی حکمرانی» منسجم و دارای اختیارات اجرایی بازمیگردد. در سال ۲۰۲۱ پاکستان و چین اقدام به تأسیس «مرجع کریدور اقتصادی چین و پاکستان» کردند که بهعنوان یک نهاد حکمرانی متمرکز و دارای شخصیت حقوقی مستقل، مسئولیت برنامهریزی، تسهیل، هماهنگی، اجرا، نظارت و ارزیابی تمامی فعالیتهای مرتبط با CPEC را بر عهده داشت؛ نهادی که مستقیماً به نخستوزیر گزارش میداد، با کمیسیون توسعه و اصلاحات ملی چین و کمیته همکاری مشترک در سطح عالی تعامل میکرد، اختیار انعقاد قرارداد و تملک یا واگذاری اموال را در چارچوب بودجه داشت، از ظرفیت دستگاههای فدرال و استانی برای پیشبرد پروژهها بهره میگرفت و از طریق سازوکارهایی چون مدیریت تعارض منافع، برگزاری منظم جلسات و استفاده از شورای تجاری CPEC، نوعی معماری حکمرانی اختصاصی و نسبتاً منسجم برای افزایش همافزایی دو دولت چین و پاکستان و پروژه کمربند و راه و برنامه «اوران» پاکستان فراهم کرد.
تجربه تعیین نماینده ویژه برای پیگیری روابط ایران و چین نیز نشان داد که صرف انتصاب یک فرد، در غیاب اختیارات فرابخشی، سازوکار الزامآور برای هماهنگی میان دستگاههای مسئول و نظام پاسخگویی مشخص، بهتنهایی قادر به رفع این خلأ نهادی نیست. بنابراین، مسئله اصلی نه در تغییر چهرهها، بلکه در فقدان یک مرکز فرماندهی نهادی روشن است. تا زمانی که روابط ایران و چین از یک ساختار متمرکز، پاسخگو و دارای اختیارات مشخص برخوردار نشود، امکان تبدیل توافقهای کلان به پروژههای پایدار و قابل سنجش محدود خواهد ماند. در چنین شرایطی، حتی اسناد راهبردی و اراده سیاسی در سطح عالی نیز نمیتوانند بهتنهایی ضامن تحقق همکاریهای واقعی باشند، بلکه تنها در صورت همراهی با اصلاح نهادی و بازطراحی سازوکار حکمرانی است که این روابط میتوانند از سطح بالقوه به سطح بالفعل ارتقا یابند.
چنین نهادی لزوماً به معنای تأسیس یک دستگاه اداری جدید نیست، بلکه میتواند بهعنوان یک «ستاد راهبردی» با اختیارات قانونی مشخص، مسئولیت یکپارچهسازی سیاستگذاری، هماهنگی میان دستگاههای اجرایی، تعیین اولویت پروژهها، مذاکره با طرف چینی، اختیار واگذاری و تملک پروژه، نظارت بر اجرا و ارزیابی عملکرد و ارتباط و همکاری گسترده با بخش خصوصی ایران و چین را بر عهده گیرد. این مرکز باید از اختیار رفع تعارضات بیندستگاهی، دسترسی مستقیم به عالیترین سطوح تصمیمگیری و سازوکارهای شفاف پاسخگویی برخوردار باشد تا بتواند از تبدیل شدن توافقهای سیاسی به پروندههایی پراکنده، موازی و زمانبر جلوگیری کند. تنها در چنین چارچوبی است که همکاری بلندمدت با چین از وابستگی به افراد و دولتها فاصله گرفته و به بخشی از ظرفیت پایدار حکمرانی کشور تبدیل خواهد شد.
نقش بخش خصوصی و دیپلماسی Track II
افزون بر اصلاح معماری حکمرانی، پایداری روابط ایران و چین مستلزم عبور از الگوی صرفاً دولتمحور و بهرهگیری از ظرفیتهای بخش خصوصی، اتاقهای بازرگانی، انجمنهای تخصصی، دانشگاهها و اندیشکدههای دو کشور است. تجربه نشان میدهد همکاریهای راهبردی زمانی به بلوغ میرسند که در کنار دیپلماسی رسمی، «دیپلماسی خط دوم» یا Track II Diplomacy نیز فعال باشد؛ یعنی شبکهای از تعاملات مستمر میان فعالان اقتصادی، نخبگان، مراکز پژوهشی و بازیگران غیردولتی که بتوانند ضمن شناسایی فرصتهای همکاری، موانع اجرایی را به دولتها منتقل کرده و اعتماد متقابل را در سطوح مختلف تقویت کنند. در چنین چارچوبی، دولت نقش تسهیلگر و تنظیمگر را ایفا میکند و بخش خصوصی به موتور محرک پروژهها تبدیل میشود؛ الگویی که میتواند از وابستگی روابط دو کشور به تحولات سیاسی و تغییر دولتها بکاهد و به شکلگیری پیوندهای اقتصادی و اجتماعی پایدار میان ایران و چین بینجامد. در این نوع روابط، قرار نیست که بخش خصوصی تبدیل به رقیب بخش دولتی شود. بلکه بخش خصوصی میتواند مکمل و پشتیبان بخش دولتی شود. در این الگو بخش خصوصی میتواند در جایی ورود کند که بخش دولتی بنا به دلایل سیاسی نمیتواند ورود کند.
حال با انتقال پرونده روابط ایران و چین به دستان آقای قالیباف و انجام سفر اخیر وی به چین، انتظار میرود این تغییر در سطح مدیریت سیاسی، صرفاً به تداوم رایزنیهای دیپلماتیک محدود نماند و به بازنگری در سازوکارهای اجرایی و معماری نهادی این همکاریها منجر شود. تجربه سالهای گذشته نشان داده است که مسئله اصلی روابط ایران و چین کمبود ظرفیتهای همکاری نیست، بلکه ضعف در تبدیل این ظرفیتها به پروژههای پایدار، عملیاتی و قابل اجراست. اگرچه جایگاه ژئوپلیتیکی ایران در تحولات نظم نوظهور بینالمللی میتواند یک مزیت راهبردی محسوب شود، اما هیچ فرصت ژئوپلیتیکی بدون ایجاد نهادهای کارآمد و شبکههای ارتباطی مؤثر به دستاوردی پایدار تبدیل نخواهد شد. از اینرو، تقویت پیوندها در سطوح حاکمیتی، اقتصادی، علمی و بخش خصوصی و طراحی سازوکارهای منسجم و پایدار، بیش از هر زمان دیگری شرط بهرهبرداری از این فرصت تاریخی است.
