#اختصاصی
نویسنده: تحریریه ایراس
امضای «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای کاسپین» در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ در آکتائو را باید نقطه عطفی در بیش از دو دهه تلاش پنج کشور ساحلی برای تعیین رژیم حقوقی خزر پس از فروپاشی اتحاد شوروی دانست. این کنوانسیون مجموعهای از قواعد را درباره آبهای سرزمینی، مناطق ماهیگیری، کشتیرانی، منابع طبیعی، بستر و زیربستر، خطوط لوله و کابلهای زیردریایی، امنیت و حفاظت از محیط زیست تعیین کرده و چارچوبی نسبتاً جامع برای تنظیم روابط پنج کشور ساحلی ایجاد کرده است. با این حال، برخلاف برخی برداشتهای رایج، کنوانسیون ۲۰۱۸ کاسپین را میان پنج کشور تقسیم نکرده و سهم مشخصی از بستر و زیربستر را برای هیچیک از آنها تعیین نکرده است. بر اساس ماده ۸، تحدید بستر و زیربستر میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل باید از طریق توافق میان آنها و با رعایت اصول و قواعد پذیرفتهشده حقوق بینالملل انجام شود.
این تمایز برای ارزیابی وضعیت ایران اهمیت اساسی دارد. کنوانسیون ۲۰۱۸ نه سهم ۲۰ درصدی ایران را تضمین کرده و نه آن را از میان برده است. بنابراین، روایتهایی که تصویب کنوانسیون را به معنای واگذاری قطعی سهم ایران به ارقامی مانند ۱۱ یا ۱۳ درصد میدانند، از نظر حقوقی دقیق نیستند؛ همانگونه که نمیتوان ادعا کرد کنوانسیون سهم ۲۰ درصدی ایران را به رسمیت شناخته است. سهم نهایی ایران در بستر و زیربستر تابع مذاکرات تحدید حدود، وضعیت جغرافیایی سواحل، اصول حقوق بینالملل و در نهایت قدرت چانهزنی طرفها خواهد بود.
از همینجا مسئله اصلی برای ایران شکل میگیرد. اگر کنوانسیون سهم ایران را تعیین نکرده است، پرسش مهم این است که تصویب آن در شرایط کنونی چه اثری بر موقعیت ایران در مرحله بعدی، یعنی مذاکرات تحدید حدود بستر و زیربستر، خواهد داشت؟
این پرسش بهویژه با توجه به زمان طرح دوباره موضوع در ایران اهمیت دارد. کنوانسیون در سال ۱۳۹۷ امضا شد، اما روند تصویب آن در ایران تاکنون نهایی نشده است. اکنون پس از حدود هشت سال، دولت تصمیم گرفته است لایحه تصویب آن را در مجلس مطرح کند. صرف اینکه چهار کشور دیگر مراحل داخلی تصویب را طی کردهاند، بهتنهایی دلیل کافی برای تسریع در تصویب ایران نیست. آنچه باید روشن شود این است که چه تحول جدیدی موجب شده است تصویب کنوانسیون در مقطع کنونی به یک ضرورت یا اولویت تبدیل شود و این اقدام چه منفعت مشخصی برای ایران ایجاد خواهد کرد.
این مسئله در شرایط سیاسی و امنیتی کنونی اهمیت بیشتری دارد. تصویب یک معاهده بینالمللی صرفاً یک اقدام حقوقی نیست، بلکه میتواند بر موقعیت ژئوپلیتیکی، حقوق حاکمیتی و ظرفیت چانهزنی ایران اثر بگذارد. از این رو، دولت باید توضیح دهد چرا پس از سالها تعلل، اکنون زمان مناسبی برای تکمیل روند تصویب تشخیص داده شده است و آیا پیش از آن، همه پیامدهای حقوقی و راهبردی آن بررسی شدهاند یا خیر.
یکی از مهمترین موضوعات در این زمینه، رابطه کنوانسیون جدید با چارچوب حقوقی پیشین روابط ایران و اتحاد شوروی است. معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و ترتیبات مرتبط با کشتیرانی و تجارت، بخش مهمی از سابقه حقوقی روابط ایران و شوروی در خزر را تشکیل میدادند. فروپاشی شوروی و ظهور سه کشور ساحلی جدید، ضرورت ایجاد یک چارچوب حقوقی جدید را به وجود آورد؛ اما این تحول به معنای بیاهمیت شدن خودکار اسناد پیشین نیست. بنابراین، هنگام بررسی کنوانسیون باید روشن شود که پذیرش چارچوب جدید چه نسبتی با حقوق و تعهدات ناشی از اسناد پیشین دارد و آیا در نتیجه تصویب، حقی از حقوق موجود ایران محدود یا دگرگون خواهد شد.
حساسترین موضوع اما تحدید حدود بستر و زیربستر است. در بخش شمالی کاسپین، روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان طی توافقهای مختلف بخش قابل توجهی از بستر و زیربستر را میان خود تحدید کردهاند. در بخش جنوبی، در محدوده مرتبط با ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان، همچنان مسائل مهمی حلنشده باقی مانده است. از آنجا که این موضوع مستقیماً با دسترسی به منابع نفت و گاز و در نتیجه با منافع اقتصادی و ژئوپلیتیکی ایران ارتباط دارد، نحوه ورود ایران به مرحله بعدی مذاکرات اهمیت بسیار زیادی دارد.
بر اساس گزارشهای منتشرشده درباره لایحه دولت، موضوع تحدید حدود بستر و زیربستر در متن لایحه تصویب کنوانسیون گنجانده نشده است. بنابراین، تصویب کنوانسیون قرار نیست به خودی خود مرزهای بستر و زیربستر ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان را تعیین کند. مسئله اصلی این است که آیا جدا کردن این موضوع از تصویب کلی کنوانسیون، در شرایط فعلی به سود ایران خواهد بود یا خیر.
این پرسش به ساختار مذاکرات آینده مربوط میشود. رژیم حقوقی دریای کاسپین محصول یک فرایند طولانی پنججانبه میان ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان بوده است، اما کنوانسیون تعیین بستر و زیربستر را به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار کرده است. در نتیجه، پس از تثبیت رژیم عمومی کنوانسیون، بخش مهمی از اختلافات جنوبی کاسپین عملاً در قالب مذاکرات محدودتر میان ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان دنبال خواهد شد.
این تغییر از چارچوب پنججانبه به مذاکرات محدودتر، برای ایران هم فرصت و هم تهدید است. از یک سو، ایران میتواند استدلال کند که تا زمانی که توافق نهایی درباره تحدید حدود شکل نگرفته، امکان دفاع از موضع خود و دستیابی به حداکثر سهم ممکن همچنان وجود دارد. از سوی دیگر، پس از تثبیت رژیم حقوقی جدید، وزن بازیگران دیگر در اختلافات جنوبی ممکن است کاهش پیدا کند و ایران بیش از گذشته با دو کشور ساحلی ذیربط وارد مذاکره مستقیم شود.
در اینجا نقش روسیه و قزاقستان اهمیت پیدا میکند. هر دو کشور در بخش شمالی کاسپین بخش مهمی از مسائل مربوط به تحدید حدود را حل کردهاند. بنابراین، تا زمانی که فرایند حقوقی خزر بهطور کامل تثبیت نشده است، ایران همچنان میتواند از فضای سیاسی پنججانبه برای رایزنی و جلب حمایت یا دستکم همراهی دیگر کشورهای ساحلی استفاده کند. نمیتوان فرض کرد که روسیه یا قزاقستان الزاماً در آینده در برابر جمهوری آذربایجان و ترکمنستان از موضع ایران حمایت خواهند کرد، اما وجود یک چارچوب پنججانبه گستردهتر، خود یک ظرفیت دیپلماتیک برای ایران محسوب میشود. پس از لازمالاجرا شدن کنوانسیون، این ظرفیت ممکن است محدودتر شود.
از این منظر، ایران در شرایط کنونی با چند گزینه مواجه است.
نخست، تصویب کنوانسیون در شرایط کنونی. مزیت این گزینه آن است که ایران خود را بهطور کامل وارد رژیم حقوقی جدید میکند و میتواند از چارچوب حقوقی و نهادی آن برای همکاری در زمینه کشتیرانی، ماهیگیری، محیط زیست، منابع و امنیت استفاده کند. اما ایراد آن این است که تصویب، مسئله اصلی تحدید حدود را حل نمیکند و ممکن است ایران را وارد مرحلهای کند که در آن بخش مهمی از مذاکرات آینده به سطح سهجانبه ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان منتقل شده باشد. بنابراین، تصویب باید با یک استراتژی مشخص برای مرحله بعدی همراه باشد.
دوم، بررسی امکان استفاده از اعلامیههای تفسیری یا سایر ابزارهای حقوقی در زمان تصویب. اگر هدف، ثبت موضع تفسیری ایران درباره برخی مفاد و جلوگیری از برداشتهایی باشد که حقوق ایران را محدود میکند، باید بررسی شود که آیا و چگونه میتوان از اعلامیه تفسیری استفاده کرد و چه آثار حقوقی خواهد داشت. بنابراین، تصویب مشروط را نمیتوان بدون بررسی دقیق حقوق معاهدات بهعنوان یک راهحل قطعی توصیه کرد.
سوم، خرید زمان و استفاده فعال از وضعیت موجود. این گزینه میتواند برای ایران اهمیت ویژهای داشته باشد، مشروط بر اینکه تأخیر به انفعال تبدیل نشود. ایران میتواند از این زمان برای تکمیل مطالعات حقوقی و فنی، تدوین استراتژی تحدید حدود، رایزنی با دیگر کشورهای ساحلی و تقویت ظرفیت مذاکراتی خود استفاده کند. اگر خرید زمان با چنین اقداماتی همراه باشد، میتواند به جای آنکه صرفاً تأخیر در تصمیمگیری باشد، به ابزار افزایش قدرت چانهزنی تبدیل شود.
در ارزیابی این گزینهها، مزیت امنیتی کنوانسیون نیز باید با دقت سنجیده شود. یکی از مهمترین دستاوردهای کنوانسیون، تثبیت اصل اختصاص دریای کاسپین به کشورهای ساحلی و منع حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی است. این اصل برای ایران، که نمیخواهد یک حوزه امنیتی جدید در شمال کشور شکل بگیرد، اهمیت راهبردی دارد. با این حال، نباید این مزیت را بیش از اندازه بزرگ کرد. پیش از کنوانسیون نیز پنج کشور ساحلی در چارچوب «موافقتنامه همکاری در زمینه امنیت در دریای کاسپین» که در سال ۲۰۱۰ در باکو امضا شد، سازوکاری برای همکاری امنیتی ایجاد کرده بودند. بنابراین، منع حضور نیروهای خارجی مزیتی نیست که تنها با تصویب کنوانسیون ۲۰۱۸ برای ایران ایجاد شود؛ بلکه کنوانسیون این اصل را در قالب یک رژیم حقوقی جامعتر تثبیت و تقویت میکند. در نتیجه، این مزیت مهم است، اما به تنهایی نمیتواند دلیل کافی برای تصویب فوری کنوانسیون باشد.
در مقابل، آنچه برای ایران اهمیت بیشتری دارد، این است که تصویب کنوانسیون چه اثری بر سایر ابزارهای قدرت کشور خواهد داشت. قدرت چانهزنی در خزر فقط از متن معاهدات ناشی نمیشود. جغرافیا زمانی به قدرت تبدیل میشود که با زیرساخت، اقتصاد و دیپلماسی فعال همراه باشد. ایران موقعیت منحصربهفردی برای اتصال آسیای مرکزی و حوزه خزر به خلیج فارس و آبهای آزاد دارد، اما تا زمانی که بنادر شمالی، شبکه ریلی و جادهای، کریدور شمال ـ جنوب و ظرفیتهای انتقال کالا و انرژی به اندازه کافی توسعه نیافته باشند، این مزیت جغرافیایی الزاماً به قدرت سیاسی تبدیل نمیشود.
از این منظر، اصلاح روابط خارجی ایران و توسعه زیرساختهای شمال کشور شاید مهمترین راهبرد بلندمدت برای تقویت موقعیت تهران در کاسپین باشد. روسیه پس از جنگ اوکراین بیش از گذشته به مسیرهای ارتباطی جایگزین نیاز دارد؛ جمهوری آذربایجان و ترکیه در حال تقویت جایگاه خود در شبکههای شرق ـ غرب هستند و ترکمنستان نیز به دنبال تنوعبخشی به مسیرهای صادراتی خود است. ایران اگر بتواند خود را به یک مسیر ضروری و رقابتی برای انتقال کالا و انرژی میان آسیای مرکزی، خزر و خلیج فارس تبدیل کند، وزن ژئوپلیتیکی آن افزایش خواهد یافت و این افزایش قدرت در مذاکرات حقوقی نیز انعکاس پیدا خواهد کرد.
به همین دلیل، خرید زمان تنها زمانی منطقی است که ایران از آن برای تقویت قدرت خود استفاده کند. اگر طی این مدت زیرساختهای خزر توسعه یابد، روابط خارجی متوازنتر شود، ظرفیت ترانزیتی کشور افزایش پیدا کند و استراتژی دقیقتری برای مذاکرات تحدید حدود تدوین شود، تأخیر در تصویب میتواند یک فرصت باشد. اما اگر این زمان صرفاً برای به تعویق انداختن تصمیم بدون تغییر در موقعیت کشور شود، احتمالاً ارزش خود را از دست خواهد داد.
در نهایت، انتخاب میان عدم تصویب، تصویب، استفاده از ابزارهای تفسیری و خرید زمان باید بر اساس یک محاسبه جامع هزینه ـ فایده انجام شود. پرسش کلیدی این نیست که کدام گزینه در ذات خود «خوب» یا «بد» است؛ بلکه این است که کدام گزینه در شرایط کنونی بیشترین قدرت چانهزنی را برای ایران حفظ و ایجاد میکند.
در این میان، اگر تصویب کنوانسیون به سود ایران تشخیص داده شود، باید با یک راهبرد فعال برای مذاکرات تحدید حدود و حفظ حقوق ایران همراه باشد. اگر مشخص شود که تصویب فوری پیش از روشن شدن برخی مسائل اصلی میتواند اهرمهای ایران را کاهش دهد، خرید زمان میتواند گزینه منطقیتری باشد. و در هر دو حالت، راهبرد بلندمدت باید تقویت قدرت ملی ایران از طریق دیپلماسی، اصلاح روابط خارجی، توسعه زیرساختهای خزر و تبدیل موقعیت جغرافیایی کشور به قدرت اقتصادی باشد.
در واقع، مسئله کاسپین در نهایت بیش از آنکه مسئله یک «عدد» باشد، مسئله حقوق، قدرت و زمانبندی است. ایران برای دفاع از منافع خود در خزر نه فقط به موضع حقوقی، بلکه به قدرتی نیاز دارد که آن موضع را در پای میز مذاکره به نتیجه تبدیل کند.
