چالش های گسترش سازمان همکاری شانگهای به قفقاز و خاورمیانه 

#اختصاصی

سازمان همکاری شانگهای (SCO) از زمان تأسیس خود در سال ۲۰۰۱، چندین تحول افقی (گسترش اعضا) و عمودی (وظایف و فعالیت) را تجربه کرده است. پس از دو دهه، سازمان همکاری شانگهای دارای “۹ عضو اصلی” با حق رای است: روسیه، چین، قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان، ازبکستان، هند، پاکستان و ایران. در طی یک اجلاس مجازی به میزبانی هند برای سران کشورهای سازمان همکاری شانگهای در تاریخ ۴ ژوئیه ۲۰۲۳، ایران به عضویت کامل سازمان همکاری شانگهای درآمد که آخرین مرحله مهم توسعه افقی این سازمان است.

سازمان همکاری شانگهای دارای «سه عضو ناظر بدون حق رأی» است: مغولستان، بلاروس و افغانستان.

افغانستان پس از بازگشت طالبان به قدرت در سال ۲۰۲۱ “وضعیت ناظر نامشخص” در سازمان همکاری شانگهای را دارد. با توجه به عدم به رسمیت شناختن امارت اسلامی از سوی جامعه بین المللی (شامل اعضای سازمان همکاری شانگهای)، نمایندگان طالبان از آگوست ۲۰۲۱ به جلسات مختلف این سازمان دعوت نشده‌اند. و باید دید این وضعیت در آینده چگونه پیش خواهد رفت.

همچنین، بلاروس در اجلاس مجازی هند یادداشت تعهداتی را امضا کرد که به عضویت آن در این سازمان در سال ۲۰۲۴ منجر خواهد شد.

در مورد مغولستان که در سال ۲۰۰۴ به عنوان ناظر به سازمان همکاری شانگهای پیوست باید عنوان کرد که عضویت آن در آینده نزدیک بعید به نظر می رسد.

علاوه بر این، سازمان همکاری شانگهای دارای ۱۴ شریک گفت وگو شامل ترکیه، ارمنستان، آذربایجان، قطر، بحرین، مصر، عربستان سعودی، کویت، میانمار، امارات متحده عربی (امارات متحده عربی)، سریلانکا، نپال، کامبوج و مالدیو است. به شریک گفتگوی سازمان همکاری شانگهای اجازه داده میشود تا به دعوت کشورهای عضو در رویدادهای تخصصی درون سازمانی شرکت کنند. بنابراین، در طول دو دهه گذشته، سازمان همکاری شانگهای به طور قابل توجهی از منطقه اولیه خود در آسیای مرکزی به مناطقی مانند قفقاز جنوبی، آسیای شرقی، شبه قاره هند و خاورمیانه گسترش یافته است. به همین دلیل، «امروز، سازمان همکاری شانگهای بزرگترین سازمان منطقه ای جهان است. مساحت کل کشورهای عضو آن بیش از ۳۴ میلیون کیلومتر مربع و بیش از ۶۰ درصد از قلمرو قاره اوراسیا است. کل جمعیت کشورهای سازمان همکاری شانگهای ۳٫۲ میلیارد نفر است که حدود نیمی از جمعیت جهان است.

نمودار زیر به وضوح گسترش افقی SCO را از سال ۲۰۰۱ تا ۲۰۲۲ نشان می دهد.

از سوی دیگر، سازمان همکاری شانگهای از نظر وظایف و فعالیتهای خود، توسعه عمودی قابل توجهی را تجربه کرده است. در حالی که تمرکز اصلی و اولیه این سازمان به عنوان جانشین “گروه پنج شانگهای” بر روی مسائل مرزی و مقابله با به اصطلاح “سه شر” (تروریسم، افراط گرایی و جدایی طلبی) بود، وظایف آن به تدریج گسترش یافت و شامل طیف گسترده‌ای از زمینه های اقتصادی، فرهنگی و علمی شد. امروز، سازمان همکاری شانگهای میزبان نشست‌ها و ابتکارات مختلفی است که بر تجارت بین منطقه‌ای، ترانزیت، همکاری‌های صنعتی، نوآوری، پروژه‌های راه‌اندازی، کاهش فقر، تحول دیجیتال، گردشگری، دیپلماسی عمومی و سایر حوزه‌ها متمرکز است. این دستور کار گسترده و متنوع چالش مهمی برای دبیرخانه سازمان همکاری شانگهای است که باید ابتکارات و فعالیت های مختلف کشورهای عضو خود را هماهنگ و مدیریت کند.

توسعه سریع و قابل توجه افقی و عمودی سازمان همکاری شانگهای نقاط قوت و ضعفی دارد. در حالی که گسترش عضویت و مأموریت سازمان از نظر برخی کارشناسان به عنوان یک اتفاق مثبت تلقی می شود، می تواند نگرانی هایی در مورد انسجام و کارایی سازمان نیز ایجاد کند. برخی از کارشناسان حتی از وجود یک “بحران هویت” در سازمان همکاری شانگهای صحبت می کنند. این انتقاد مطرح می شود که تصمیمات سازمان همکاری شانگهای فاقد ضمانت اجرایی لازم است و در نتیجه این سازمان نیز مانند جنبش غیرمتعهدها صرفا به محلی برای گفت و گو و اعلام مواضع و دیدگاه ها تبدیل میشود. در این راستا، منتقدان، این سازمان را نه تنها با اتحادیه اروپا، ناتو و آسه آن، بلکه با سازمان پیمان امنیت جمعی (CSTO) مقایسه می کنند.

یکی از دلایل اصلی این وضعیت آن است که سازمان همکاری شانگهای با مشکل “بارگذاری” بیش از حد مواجه است، زیرا تعداد زیادی وظایف و مسئولیت های مختلف را پذیرفته است. در واقع، سازمان همکاری شانگهای طی دو دهه گذشته طیف گسترده و متنوعی از مأموریت ها و همکاری ها از جمله نشست های سیاسی و پارلمانی، تسلیحات دفاعی، امنیتی و اطلاعاتی، همکاری های فرهنگی-اجتماعی و علمی، حمایت از سازمان‌های غیردولتی (NGO)، دیپلماسی عمومی و همچنین همکاری های اقتصادی، تجاری، بانکی، انرژی و ترانزیت را تعریف کرده است. اگرچه تمامی موارد ذکر شده توسط دبیرخانه سازمان همکاری شانگهای پیگیری می شود، اما لازم به ذکر است که این سازمان در حال حاضر تنها دارای سه نهاد دائمی است: «ساختار منطقه ای مبارزه با تروریسم»، «شورای تجاری سازمان همکاری شانگهای» و «کنسرسیوم بین بانکی». از انجایی که سازمان همکاری شانگهای به طور مداوم در حال پذیرفتن تعهدات جدید و تعیین اهداف و مأموریت های جدید در زمینه های مختلف است، ساختار فعلی دبیرخانه با مشکل «بار اضافه» مواجه شده است. این مشکل بر انسجام، هماهنگی، کارایی و به ویژه ضمانت اجرایی تصمیمات سازمان تأثیر منفی گذاشته است.

آنچه این روند را تشدید کرده است، توسعه افقی سازمان همکاری شانگهای در دو دهه اخیر و پذیرش اعضای اصلی، ناظران و شرکای گفتگوی جدید است. قابل انکار نیست که سازمان همکاری شانگهای در مقایسه با دو دهه قبل ناهمگون شده است و در حالی که تمرکز اصلی سازمان همکاری شانگهای بر آسیای مرکزی بود، پذیرش کشورهایی مانند هند، پاکستان و ایران منجر به ناهمگن شدن این سازمان از جمله در رابطه با جغرافیا (شبه قاره هند و خاورمیانه) و همچنین ماموریت ها و چالش ها (دهه ها اختلاف هند و پاکستان، اختلافات ایران با برخی کشورهای عربی و غربی) شده است. ترکیه، ارمنستان و آذربایجان نیز در شرایطی به عنوان شرکای گفتگو به سازمان همکاری شانگهای پیوسته اند، که با چالش های زیادی در منطقه قفقاز روبرو هستند. سوال بسیار مهم این است که آیا سازمان همکاری شانگهای ظرفیت و امکان رویارویی با چنین حجم بالایی از درگیری ها و اختلافات را در مناطق مختلف مانند آسیای مرکزی، شبه قاره هند، خاورمیانه و قفقاز دارد؟ آیا عدم شرکت نیکول پاشینیان، نخست وزیر ارمنستان، در اجلاس سران سازمان همکاری شانگهای در سمرقند در سپتامبر ۲۰۲۲ یا ناتوانی هند در برگزاری حضوری اجلاس سازمان همکاری شانگهای (که به صورت مجازی برگزار شد) در ژوئیه ۲۰۲۳ می تواند به عنوان مشکلات ناشی از این ناهمگونی تلقی شود؟

به نظر می رسد که گسترش افقی و عمودی بیش از حد سازمان همکاری شانگهای حتی تأثیر منفی بر نقش این سازمان در ترتیبات امنیتی آسیای مرکزی گذاشته است. در حالی که “گروه پنج شانگهای” به عنوان هسته اولیه تشکیل سازمان همکاری شانگهای تجربه بسیار موفقی در حل و فصل اختلافات و تعیین مرزهای مرزی بین روسیه، چین، قزاقستان، قرقیزستان و تاجیکستان داشته است، اما این سازمان در سال های اخیر نقش موثری در مدیریت تنش های مرزی بین تاجیکستان و قرقیزستان نداشته و سازمان پیمان امنیت جمعی توانست روند میانجیگری و حل و فصل اختلافات بین بیشکک و دوشنبه را هدایت کند.

نمونه بارز دیگر عدم حضور سازمان همکاری شانگهای در زمان وقوع اعتراضات و خشونت در قرقیزستان در اکتبر ۲۰۲۰ و قزاقستان در ژانویه ۲۰۲۲ است. و نظر به اینکه قاسم ژومارت توکایف، رئیس جمهور قزاقستان، در ۵ ژانویه ۲۰۲۲ از سازمان پیمان امنیت جمعی درخواست کمک نظامی کرد تا به قزاقستان در غلبه بر این تهدید تروریستی کمک کند. این اتفاقات سؤالات بسیار مهمی را ایجاد می کند: چرا توکایف بجای سازمان همکاری شانگهای از سازمان پیمان امنیت جمعی درخواست کمک نظامی کرد؟ اگر رهبران و مقامات قزاقستان اعتراضات و خشونت ها را “تهدید تروریستی” عنوان کرده بودند، چرا از ساختار منطقه ای مبارزه با تروریسم سازمان همکاری شانگهای در تاشکند ازبکستان کمک نگرفتند؟ وقتی تظاهرات و خشونت تشدید شد، چرا مقامات سیاسی و امنیتی قزاقستان ابتدا به CSTO روی آوردند؟ در حالی که پاسخ‌های زیادی برای این پرسش‌ها وجود دارد، مهم‌ترین عامل، گستردگی و ناهمگونی سازمان همکاری شانگهای است که مانع از نقش فعال این سازمان در محدود کردن یکی از اصلی‌ترین تهدیدات امنیتی در آسیای مرکزی در سال‌های اخیر شده است.

فراتر از این، سازمان همکاری شانگهای باید استراتژی خود را در قبال برخی مسائل مهم تعریف کند. به عنوان مثال، علیرغم دسترسی گسترده روسیه، چین، هند، پاکستان و ایران به دریا و اقیانوس ها، سازمان همکاری شانگهای به ندرت بر مسائل دریایی تمرکز کرده و استراتژی خاصی در این زمینه ندارد. محمدرضا آشتیانی، وزیر دفاع ایران، در نشست وزرای دفاع سازمان همکاری شانگهای در هند در آوریل ۲۰۲۳، از پیشنهاد سازوکار امنیتی دریایی به نام «کمربند امنیتی دریایی شانگهای» رونمایی کرد. اما به نظر می رسد فشار ایران برای اقدام مشترک سازمان همکاری شانگهای در دریا ممکن است به بن بست برسد. از آنجایی که تمرکز اصلی نظامی و امنیتی سازمان همکاری شانگهای، همانطور که در منشور این سازمان ذکر شده است، زمینی و بر مقابله با تهدیدات «تروریسم، جدایی طلبی و افراط گرایی» متمرکز بوده است، به نظر می رسد که سازمان باید استراتژی خود را در رابطه با دریا با توجه به روند گسترش جغرافیایی آن، تعیین کند.

به طور کلی، در مورد “گسترش افقی”، سازمان همکاری شانگهای باید این روند سریع را متوقف کند و قبل از راه اندازی هر گونه گسترش افقی جدید، به سوالاتی کلیدی پاسخ دهد، از جمله: تا چه اندازه برنامه ریزی برای گسترش جغرافیایی دارد؟ آیا روند تغییر عضویت اعضای ناظر به اعضای اصلی در آینده ادامه خواهد داشت؟ آیا شرکای گفتگو می توانند به اعضای ناظر تبدیل شوند و در مرحله بعدی به اعضای اصلی تبدیل شوند؟ آیا سازمان همکاری شانگهای می تواند با درگیری ها و اختلافات متعدد در جغرافیای وسیع آسیای مرکزی، افغانستان، شبه قاره هند، خاورمیانه و قفقاز مواجه شود؟

اما در توسعه عمودی به نظر می رسد ساختار دبیرخانه سازمان همکاری شانگهای باید تغییر اساسی کند تا بتواند به طور موثر با طیف وسیع و متنوعی از اهداف و مأموریت ها مقابله کند. ساختار کمیسیون اتحادیه اروپا می تواند الگویی مناسب برای سازماندهی و تعریف ماموریت ها و وظایف مختلف سازمان همکاری شانگهای باشد. در این راستا می توان کمیسیون های زیر را زیر نظر دبیرکل سازمان همکاری شانگهای با عضویت نماینده هر کشور عضو در هر کمیسیون تعریف کرد: کمیسیون گفتگوهای سیاسی و پارلمانی، کمیسیون نظامی، همکاری امنیتی و اطلاعاتی، کمیسیون حل اختلاف، کمیسیون همکاری های اقتصادی، تجاری و بانکی، کمیسیون همکاری های ترانزیتی و حمل و نقل، کمیسیون انرژی، کمیسیون علمی، کمیسیون همکاری های فرهنگی و اجتماعی و کمیسیون سازمان های مردم نهاد. این کمیسیون ها می توانند طرح ها و ایده های کشورهای عضو در زمینه های مختلف را با هماهنگی دبیرکل جمع آوری، تجزیه و تحلیل و سازماندهی کنند و در جلسات مختلف از جمله شورای سران کشورهای سازمان همکاری شانگهای، شورای سران دولت ها (نخست وزیران)، شورای وزیران امور خارجه، و جلسات روسای وزارتخانه ها و/یا آژانس ها مورد بحث و تصمیم گیری قرار گیرند.

پس از تصویب طرح ها، کمیسیون ها می توانند نقش اجرایی و نظارتی تصمیمات را بر عهده بگیرند تا بدین ترتیب تصمیمات مختلف سازمان از ضمانت و پشتوانه اجرایی بهتری برخوردار شود. در این راستا، سازمان همکاری شانگهای نباید نگران اصلاح یا تغییر اساسنامه و ادغام برخی نهادهای دائمی در کمیسیون های جدید از جمله «ساختار منطقه ای مبارزه با تروریسم»، «شورای تجاری سازمان همکاری شانگهای» و «کنسرسیوم بین بانکی» باشد. به دنبال مجمع “چشم انداز توسعه و تقویت سازمان همکاری شانگهای” که در تاریخ ۱۷-۱۸ آوریل ۲۰۱۸ در سوچی برگزار شد و مقامات سازمان همکاری شانگهای و بسیاری از کارشناسان از جمله نویسنده در آن شرکت کردند، می توان یک انجمن دیگر برای بحث و پاسخ به سوالات و پیشنهادات فوق برگزار کرد. هدف اصلی و نهایی باید تبدیل سازمان همکاری شانگهای به سازمانی هماهنگ، منسجم، مؤثر و تعیین کننده با سازوکارهای نظارتی و اجرایی مشخص باشد.

ترجمه: مرضیه مرادی

لینک منبع اصلی