به قلم: توحید ورستان،پژوهشگر اقتصاد بین‌الملل
مقدمه
در دسامبر ۲۰۱۵، شهر مرو ترکمنستان شاهد توافقی برای آغاز ساخت خط لوله تاپی (ترکمنستان -افغانستان – پاکستان – هند) بود. این خط لولۀ تقریبا ۲ هزار کیلومتری از مناطق جنوب شرقی ترکمنستان و میدان گالکینیش تا شهر فضیلکای هند، در مرز هند و پاکستان امتداد خواهد داشت. بر اساس قرارداد ۳۰ ساله امضا شده بین شرکت دولتی ترکمن گاز، شرکت گاز افغان،ISGS پاکستان و GAIL هند، ترکمنستان سالانه تا ۳۳ میلیارد متر مکعب گاز (۹۰ میلیون متر مکعب در روز) از طریق تاپی صادر خواهد کرد. این حجم بین هند، پاکستان و افغانستان توزیع می‌شود که هند و پاکستان هر کدام ۳۸ و افغانستان ۱۴ میلیون متر مکعب گاز دریافت خواهند کرد. همچنین، بر اساس برآوردها، هزینه اجرای این طرح حدود ۱۲ میلیارد دلار خواهد بود.
آغاز طرح
فکر احداث خط لوله گاز تاپی در دهه ۱۹۹۰ مطرح شد و شرکت‌های آمریکایی Unocal و Argentine Bridas برای مدیریت خط لوله گاز ۱۸۱۴ کیلومتری با یکدیگر رقابت کردند. در نهایت شرکت یونیکال با حمایت دولت ایالات متحده در سال ۱۹۹۸ توافق‌نامه‌ای را با طالبان برای ساخت یک خط لوله گاز امضا کرد. اما گذشت زمان نشان داد که این طرح بدون تشکیل یک دولتِ به رسمیت شناخته شدۀ بین‌المللی در افغانستان، آغاز نخواهد شد.
از همین روی، شرکت آمریکایی اعلام کرد؛ تا زمانی که افغانستان به صلح و ثبات لازم برای دریافت کمک مالی از نهادهای وام‌دهنده بین‌المللی برای این طرح و دولتِ به رسمیت شناخته شده توسط سازمان ملل متحد، دست نیابد، در ساخت این خط لوله گاز مشارکت نمی‌کند. بنابراین، دولت ایالات متحده تلاش کرد تا طالبان را متقاعد کند که یک حکومت وحدت ملی تشکیل دهد. با این حال، مذاکرات با طالبان در جولای ۲۰۰۱، قبل از حملات ۱۱ سپتامبر همان سال و قبل از سرنگونی این جنبش، شکست خورد.
پس از مدتی برنامه‌ریزی برای این طرح، مجددا از سر گرفته شد. در ماه می ۲۰۰۲، سران کشورهای ترکمنستان، افغانستان و پاکستان برای ساخت خط لوله گاز موافقت کردند. البته هند نیز در سال ۲۰۰۸ به آن ملحق شد. قرارداد خط لوله گاز که توسط نمایندگان چهار کشور در ۲۵ آوریل ۲۰۰۸ در اسلام آباد امضا شد، زمان بندی طرح را این‌گونه مقرر کرده بود که ساخت و ساز در سال ۲۰۱۰ آغاز و تا سال ۲۰۱۵ گاز این خط لوله، تامین شود، اما این برنامه‌ها تاکنون محقق نشده است. در نوامبر ۲۰۱۴، کشورهای عضو این طرح، شرکت خط لوله TAPI مستقر در دبی را تأسیس کردند. آغاز ساخت بخش افغانی خط لوله در ۲۳ فوریه ۲۰۱۸ اعلام شد، اما هنوز اجرایی نشده است.
چالش‌های ژئوپلیتیکی
به باور کارشناسان، طرح خط لوله تاپی دو هدف اقتصادی و سیاسی دارد. هدف اقتصادی آن تامین نیاز فزاینده انرژی تقریبا ۲.۳ میلیارد نفر جمعیت ساکن در جنوب آسیا و چین است و هدف سیاسی آن کاهش تنش و کمک به عادی سازی روابط در منطقه است. در واقع، تاپی «بیش از یک طرح» و «اولین گام به سوی اتحاد منطقه» است. اما در حال حاضر، تحقق این طرح با دو چالش مواجه است که عبارتند از بی‌ثباتی در افغانستان و شکست گفتگوهای دوجانبه بین دهلی نو و اسلام آباد.
علاوه بر امنیت، یکی دیگر از عواملی که باعث ایجاد تردید در بین برخی تحلیلگران می‌شود، امکان‌سنجی اقتصادی طرح تاپی است. ساخت چنین خط لولۀ طولانی‌ای که باید از مناطق متلاطم عبور کند، به بودجه قابل توجهی نیاز دارد که ترکمنستان احتمالا قادر به پرداخت آن نباشد. این تصور وجود دارد که بدون تردید طول می‌کشد تا خط لوله گاز تاپی این هزینه‌ها را پوشش دهد. با این حال، عشق آباد همچنان علاقه‌مند به تکمیل موفقیت آمیز طرح خود برای داشتن بازارهای بیشتر برای منابع انرژی خود است.
تامین مالی این طرح نیز همیشه با پرسش مواجه شده است؛ به طوری که رسانه‌های پاکستانی در سال ۲۰۲۱ از قول دولت عمران خان خبر دادند که بانک توسعه آسیایی تامین مالی طرح بزرگ گازرسانی تاپی را متوقف کرده است. این طرح که قرار است گاز ترکمنستان را از مسیر افغانستان به پاکستان و هند برساند، به بیش از ۱۰ میلیارد دلار سرمایه نیاز دارد و قرار بود بانک توسعه آسیایی بزرگترین تامین‌‌کننده مالی آن باشد. این بانک به رسمیت شناخته نشدن حکومت طالبان را علت توقف تامین مالی طرح عنوان کرده است. به نظر می‌رسد که با توجه به اهمیت تاپی برای عشق آباد، این کشور به دنبال تامین مالی آن، حداقل در افغانستان باشد.
همچنین، رویکرد روسیه و ایران ممکن است این طرح را با مشکل مواجه کند. زیرا هم مسکو و هم تهران این طرح را رقیبی برای طرح‌های مورد نظر خود میدانند. ایران و روسیه انرژی را به کشورهای جنوب آسیا صادر می‌کنند. ایران به دنبال فروش گاز در چارچوب طرح خط لوله صلح به پاکستان و هند است و روسیه، هند و پاکستان را بازار مهمی در برابر تحریم‌های غرب می‌داند. همچنین، روسیه و ایران کشورهایی هستند که بر تحولات منطقه بویژه افغانستان تأثیر بسزایی دارند. از سوی دیگر ممکن است ایالات متحده از TAPI برای کاهش وابستگی کشورهای جنوب آسیا به گاز روسیه و ایران، حمایت کند.
یکی دیگر از چالش‌های تاپی این است که، مؤلفه امنیت انسانی کاملاً نادیده گرفته شده است. موفقیت این طرح بشدت به رعایت حقوق جوامع ذی‌نفع بستگی دارد. بسیاری از جوامع محلی در نتیجه ایجاد زیرساخت‌های طرح آواره خواهند شد و بسیاری از آنها نیز در خطر از دست دادن معیشت خود هستند. عبور از این وضعیت دشوار است و در چنین سناریویی، هیچ دستورالعمل و چارچوب قانونی یا سیاست جبران خسارتی، وجود ندارد.
اشتیاق ترکمنستان
ترکمنستان و پاکستان اخیراً بر تعهد مشترک خود برای تقویت همکاری‌های اقتصادی با تأکید بر بخش انرژی تأکید کرده‌اند. این همکاری استراتژیک ناشی از نیاز مبرم عشق آباد به تنوع بخشیدن به مقصدهای صادرات گاز طبیعی‌اش بوده که به دلیل نقش بیشتر روسیه در چشم انداز انرژی آسیای مرکزی ایجاد شده است. در این راستا، در مارس ۲۰۲۳، روسیه با ازبکستان و قزاقستان «اتحادیه گازی سه جانبه» را امضا کرد احتمالا با این هدف که این اتحادیه گازی با تامین کردن همزمان نیازهای بازار انرژی چین و حمایت از سیاست خارجی روسیه و چین در آسیای مرکزی، اهرم ژئوپلیتیکی به نفع مسکو و پکن باشد. از همین رو، ترکمنستان که در این اتحادیه گازی حضور ندارد، برای داشتن بازار مطمئن فروش گاز، آماده تسریع ساخت خط لوله گاز طبیعی تاپی است.
تاپی بخشی از برنامه بلندپروازانه ترکمنستان برای تنوع بخشیدن به مسیرهای صادراتی گاز است. بیشتر خطوط لوله گاز ترکمنستان در زمان اتحاد جماهیر شوروی ساخته شد و هدف آن تامین گاز روسیه بود. ترکمنستان تا به امروز به فروش گاز خود به گازپروم روسیه ادامه می‌دهد، اما عشق آباد اخیراً به دنبال شرکای جدید برای افزایش درآمد خود است. ترکمنستان می‌تواند از طریق صادرات گاز خود به پاکستان و هند شبکه مشتریان خود را گسترش و درآمد حاصل از صادرات گاز را افزایش دهد.
ترکمنستان به عنوان تنها تامین کننده گاز این طرح، روی تحقق موفقیت آمیز این طرح حساب می‌کند تا بازار محصول اصلی صادراتی خود را متنوع کند. ترکمنستان یکی از بزرگترین ذخایر گاز طبیعی جهان را در اختیار دارد که حدود ۱۳/۴ تریلیون متر مکعب تخمین زده می‌شود. بر خلاف سال ۲۰۱۵ که تقریباً ۶۰ درصد از صادرات گاز ترکمنستان به چین ارسال و ۴۰ درصد دیگر بین روسیه و ایران تقسیم می‌شد، در حال حاضر، چین تنها خریدار گاز ترکمنستان است. بنابراین، اگر طرح تاپی تکمیل شود و به ظرفیت کامل خود برسد، بازار انرژی بزرگ دیگری برای گاز ترکمنستان ایجاد خواهد شد که مصرف آن نزدیک به ۳۵ میلیارد متر مکعب، معادل حجم صادرات سالانه ترکمنستان به چین است.
باید توجه داشت که پس از جنگ روسیه و اوکراین، تقریبا صادرات گاز ترکمنستان به روسیه که براساس توافق سال ۲۰۱۹ سالانه ۵.۵ میلیارد مترمکعب بوده، متوقف شده است. زیرا خود روسیه نیز با مازاد گاز مواجه شده و به دنبال بازارهای آسیایی است. همچنین، طبق برآوردها در ۱۰ سال آینده تولید گاز ترکمنستان به حدود ۷۵ تا ۹۰ میلیارد مترمکعب خواهد رسید. بنابراین این کشور به دنبال بازاریابی برای این حجم از گاز است که قرارداد اخیر با عراق برای صادرات ۱۰ میلیارد مترمعکب گاز هم در همین راستا است.
موضع پاکستان و هند
پاکستان، در حال حاضر با مجموعه‌ای از چالش‌های داخلی، مسائل حاکمیتی، نابرابری‌های اجتماعی- اقتصادی و نگرانی‌های امنیتی مواجه است. اما خط لوله تاپی می‌تواند تأثیر مثبتی بر چشم انداز اقتصادی و بخش انرژی پاکستان داشته باشد. اجرایی شدن این طرح، این پتانسیل را هم دارد که نگرانی پکن در مورد توانایی اسلام آباد برای اجرای مؤثر و حفظ کریدور اقتصادی بلندپروازانه چین و پاکستان (CPEC) را کاهش دهد.
علاوه بر این، خط لوله تاپی پیامدهای ژئواستراتژیک عمیقی برای افغانستان و هند دو کشور همجوار پاکستان دارد. به هر حال، علی‌رغم تلاش‌های طالبان برای تامین امنیت محیط محلی و ارتقای طرح‌های زیربنایی از زمان به قدرت رسیدن آن گروه در آگوست ۲۰۲۱، مهمترین چالش همچنان نگرانی‌های امنیتی فراگیر در افغانستان است.
برای هند که به شدت از ضرورت تنوع بخشیدن به منابع انرژی خود آگاه است، چشم انداز گاز طبیعی ترکمنستان از اهمیت بالایی برخوردار است زیرا این پتانسیل را دارد که نه تنها توسعه اقتصادی هند را تقویت کند، بلکه به عنوان منبع مهمی برای پاسخگویی به نیازهای رو به رشد انرژی داخلی کشور، عمل کند. اما با وجود مزایای مهم این طرح برای اقتصاد پاکستان و هند، هنوز اختلاف‌های دو کشور یکی از موانع جدی در توسعه این خط لوله است.
دولت هند در تلاش است تا سهم گاز طبیعی را در سبد انرژی اولیه، از ۶/۲ درصد فعلی به ۱۵ درصد تا سال ۲۰۳۰ افزایش دهد. در سال ۲۰۲۱، مصرف گاز هند به ۱۷۴ میلیون مترمکعب در روز رسید. از این میزان، ۴۹ درصد از طریق تولید داخلی و مابقی از طریق واردات به صورت گاز طبیعی مایع (LNG) تامین می‌شود. از همین روی، طرح تاپی در صورت اجرایی شدن می‌تواند پاسخگوی تقاضای فزاینده هند برای گاز طبیعی، بویژه برای تولید کودهای شیمیایی و نیز تولید برق باشد.
اهمیت اقتصادی و ژئوپلیتیکی برای کابل
این خط لوله گاز برای هر ۴ کشور شرکت کننده در این طرح، مزایای قابل توجهی دارد. این طرح برای ترکمنستان، درآمد بیشتر و تنوع مسیرهای صادراتی و برای پاکستان و هند، جبران کسری انرژی را در پی دارد. در مورد افغانستان نیز طرح تاپی مانند یک پل زمینی خواهد بود که انرژی آسیای مرکزی را به آسیای جنوبی پیوند می‌دهد. انتظار می‌رود خط لوله گاز با ایجاد میلیون‌ها دلار درآمد، ایجاد فرصت‌های شغلی مستقیم و غیرمستقیم و همچنین توسعه زیرساخت‌ها، نقش مهمی در توسعه اقتصادی افغانستان ایفا کند.
به گفته وزارت معادن و پترولیم افغانستان، این طرح احتمالاً سالانه حدود ۴۰۰ میلیون دلار به درآمد کشور می‌افزاید. علاوه بر این، افغانستان در دهه نخست ساخت این طرح ۵۰۰ میلیون متر مکعب گاز دریافت خواهد کرد. این رقم در دهه دوم به یک میلیارد متر مکعب و در دهه سوم به ۱/۵ میلیارد متر مکعب خواهد رسید. در بلندمدت، افغانستان چشم‌اندازی برای تامین گاز خانواده‌ها در ولایات مرکزی و جنوبی دارد تا توانایی تولید کودهای شیمیایی و اقتصاد مبتنی بر کشاورزی را بهبود بخشد. نام افغانستان در سطح جهانی با جنگ و تروریسم پیوند خورده است که همین امر، اهمیت اقتصادی آن را در منطقه تحت الشعاع قرار داده است. می‌توان امیدوار بود که با اجرای این طرح، اهمیت اقتصادی افغانستان بازیابی شود و صلح و ثبات داخلی را به دنبال بیاورد.
به عنوان یک نتیجه کلی برای این طرح می توان گفت که طرح خط لوله تاپی همکاری بین کشورهای آسیای مرکزی و جنوبی را افزایش می‌دهد و راه را برای همکاری بالقوه در انرژی، ارتباطات و حمل و نقل خواهد گشود و مزایای اقتصادی، سیاسی و دیپلماتیک را برای افغانستان هم تضمین می‌کند.
کارشناسان پیش‌بینی می‌کردند که با تصرف قدرت توسط طالبان در تابستان ۲۰۲۱، بزرگترین شکست این طرح روی دهد اما حکومت طالبان پیوسته اعلام کرده است که تدابیر امنیتی بیشتری برای این طرح اتخاذ خواهد کرد. در نتیجه، حکومت طالبان و مقام‌های ترکمنستان به مذاکرات ادامه داده و برای تکمیل این خط لوله، تصمیم گرفتند. بر این اساس، ترکمنستان برای تکمیل این خط به افغانستان تسهیلات خواهد داد و عوارض ترانزیتی این خط، برای بازپرداخت وام مصرف می‌شود.
افغانستان می‌تواند در چارچوب تاپی، به مدت ۳۰ سال از ترکمنستان گاز خریداری کند تا تولید برق پایدار را در نیروگاه‌های این کشور تضمین کند. به این ترتیب از قطع برق که به معضلی مهم در کشور تبدیل شده، جلوگیری خواهد شد.
مهمتر از همه مزایای اقتصادی، طرح تاپی در حال تبدیل شدن به برگ برنده‌ای است که افغانستان می‌تواند در تنظیم روابط خود با هند و پاکستان از آن استفاده کند. همان طور که اشاره شد تاپی یک طرح بزرگ و مهم برای اقتصاد پاکستان و هند است که در صورت تحقق آن، هم نیازهای انرژی افغانستان برآورده و هم زمینه برای سرمایه گذاری بازیگران منطقه‌ای فراهم می‌شود. اما طرح انتقال گاز ترکمنستان به هند، ممکن است منجر به تعمیق جنگ قدرت منطقه‌ای نیز شود. هند سومین مصرف‌کننده انرژی در جهان است و مشکلات آن با پاکستان اجرای این طرح را پیچیده می‌کند.
توسعه بخش انرژی افغانستان
تکمیل طرح تاپی می‌تواند پیام مهمی از سوی افغانستان، به سرمایه گذاران خارجی باشد مبنی بر این که این کشور منطقه امنی برای سرمایه گذاری بویژه در بخش معدن و انرژی است. برای نمونه، در ژانویه ۲۰۲۳، سرپرست وزارت معادن و پترلیوم افغانستان، شهاب الدین دلاور، اعلام کرد که طالبان قراردادی را با شرکت نفت و گاز آسیای مرکزی سین کیانگ KAPIC در حوزه آمودریا در شمال کشور امضا کرده است. این نخستین، قرارداد بزرگ برای استخراج منابع اولیه بود که طالبان با یک شرکت بین‌المللی امضا کرد.
سرمایه گذاری چینی با هدف ایجاد حدود ۳ هزار فرصت شغلی برای افغان‌ها و افزایش ظرفیت استخراج نفت از میدان قشقری از ۲۰۰ تن (۱/۴ هزار بشکه) به هزار تن یا بیشتر (۷/۱ هزار بشکه) صورت می‌گیرد. براساس اعلام مقام‌های شرکت چینی «گاز و پترولیوم شین‌جیانگ در آسیای مرکزی» در سه سال اول حضور خود در افغانستان ۴۵۰ میلیون دلار سرمایه گذاری خواهد کرد. این گام مهم فرصت خوبی برای شرکت‌های دو طرف است تا ضمن شرکت در مناقصه اکتشاف نفت و گاز، سرمایه گذاری‌های خود را انجام دهند. همچنین می‌تواند در تشویق شرکت‌های خارجی دیگر برای ورود به بخش انرژی و معدن افغانستان تاثیرگذار باشد.
نتیجه
بدون تردید، تاپی یکی از مهمترین طرح‌های آسیای مرکزی است که مدت‌ها به تعویق افتاده است. البته در سال‌های اخیر با تلاش ترکمنستان، گام‌هایی در جهت تحقق آن برداشته شده اما عواملی مانند مشکلات امنیتی منطقه، درگیری بین کشورهای دخیل در طرح و کمبود منابع مالی، در به تعویق افتادن این طرح موثر بوده است.
طرح تاپی به عنوان رقیب خط لوله صلح ایران، می‌تواند تاثیرهای مهم ژئواکونومیکی و ژئوپلیتیکی در منطقه داشته باشد. حتی می‌تواند منجر به رقابت قدرت در منطقه آسیای مرکزی بین هند و چین شود. با وجود این، بدون تردید یکی از برندگان اصلی این طرح، طالبان خواهد بود چرا که اجرایی شدن این طرح مزایای بسیاری برای حکومت طالبان دارد از جمله جبران کسری انرژی داخلی و تقویت جایگاه بین المللی.
در سطور قبل اشاره شد که روسیه ممکن است تمایلی برای انتقال گاز ترکمنستان به کشورهای جنوب آسیا نداشته باشد اما در یک فرض دیگر، حمایت روسیه از خط لوله گاز طبیعی تاپی می‌تواند بخشی از سیاست خارجی روسیه در منطقه باشد زیرا این طرح ممکن است از معطوف کردن توجه عشق آباد به غرب و تلاش برای مشارکت در طرح‌های تامین انرژی اروپا، جلوگیری کند. با این فرض، مشارکت روسیه در طرح تاپی می‌تواند روابط مسکو و کابل را تقویت کند و به شرکت‌های روسی اجازه دهد در قلمرو افغانستان که از نظر منابع طبیعی غنی است، فعال‌تر شوند.
