امید رحیمی؛ پژوهشگر مؤسسه مطالعات راهبردی شرق
مقدمه
ساختار سیاست داخلی و خارجی در ازبکستان در طول پنج سال اخیر بیش از هر جمهوری دیگری در آسیای مرکزی و نیز شوروی سابق دچار تحول شده است. به قدرت رسیدن شوکت میرضیایف و ارائه یک برنامه اصلاحات بنیادین عامل اصلی این تغییرات بوده است. ارتقاء نقش ازبکستان در روندهای منطقه‌ای در طول سال‌های اخیر در کنار به دست آوردن نقش الهام‌بخشی در سطح شوروی سابق_ به نحوی که رفتارهای این کشور در سیاست داخلی و خارجی به الگویی برای اصلاحات در سایر کشورها تبدیل شده است_ اهمیت این اصلاحات را در سال‌های اخیر دوچندان کرده است. درعین‌حال بروندادهای این تحولات و نتایج برآمده از آن‌ها در سطح سیاست داخلی و خارجی نیز فاکتور مهمی برای تداوم محافظه‌کاری و یا ادامه روند اصلاحات در سایر جمهوری‌ها محسوب می‌شود. از این حیث می‌توان الگوهای شکل گرفته در ازبکستان را با قابلیت تسری به سایر جمهوری‌ها در نظر گرفت. در این چارچوب اصلاحات اخیر معرفی شده توسط دولت این کشور که تغییرات بنیادینی در سطح قوه مجریه پدید آورده است، تجربه منحصر به فردی در چابک‌سازی و کوچک‌سازی دولت محسوب می‌شود. در این گزارش تلاش می‌شود تا ضمن بررسی این تغییرات، محرکه‌ها و بروندادهای احتمالی آن مورد بررسی قرار بگیرد.
تغییرات گسترده در ساختار دولت
شوکت میرضیایف در سخنرانی ۲۰ دسامبر خود در پارلمان ازبکستان به طور رسمی به اصلاحات در ساختار دولت اشاره کرد. در این سخنرانی او وعده‌هایی از قبیل بهبود خدمات دولتی، کاهش هزینه‌های زیرساختی نظیر انرژی و حمل‌و‌نقل و درعین‌حال کوچک‌تر شدن دولت را ارائه داد. رئیس‌جمهور ازبکستان همچنین ضمن انتقاد از سطح بهره‌وری فعلی ساختار وزارتخانه‌ها در ازبکستان، وعده‌هایی در خصوص ارتقاء شاخص‌های کارکردی دولت نیز داد. یکی از مصادیقی که رئیس‌جمهور ازبکستان در این سخنرانی به آن اشاره کرد، موضوع تأمین انرژی، بویژه در حوزه زیرساخت‌های گاز بود. طرح کوچک‌سازی و چابک‌سازی قوه مجریه در حالی صورت گرفت که شوکت میرضیایف از ابتدای سال ۲۰۱۷ برخی روندهای انبساطی را در قبال دولت در پیش گرفته بود. بدین ترتیب ۶ سازمان دولتی که در شرف انحلال بودند مجدداً احیاء شده و در چارچوب ساختارهای جدید فعالیت‌های خود را از سر گرفتند. دولت علت این اقدام را احیاء بخش‌های نادیده گرفته شده صنعت و خطر نابودی آن‌ها عنوان کرده بود. بااین‌حال اکنون یک روند انقباضی شدید را در قبال دولت در ازبکستان شاهد هستیم.
بر اساس فرمان رسمی شوکت میرضیایف، تعداد وزارتخانه‌ها، آژانس‌ها و سازمان‌های دولتی از ۶۱ واحد به کمتر از نصف، یعنی ۲۸ واحد کاهش می‌یابد. این موضوع از طریق ادغام برخی سازمان‌ها و نهادها ذیل وزارتخانه‌های بزرگ‌تر و نیز حذف برخی از نهادها در چارچوب زیرمجموعه‌های کارکردی صورت می‌پذیرد. بدین ترتیب در ساختار جدید، تعداد وزارتخانه‌ها ۲۱ مورد خواهد بود. در حکم شوکت میرضیایف همچنین ذکر شده است که با بررسی‌های انجام گرفته توسط دولت در قبال ۵ هزار مورد از کارکردهای کلی مقام‌های اجرایی، حدود ۵۰۰ مورد کارکردهای تکراری و غیرمرتبط با روندهای جاری شناسایی شدند که برای بهینه‌سازی باید حذف شوند. در همین حال یکی از دیگر اهداف این برنامه مقابله با فساد در ساختارهای دولت است. بر این اساس برنامه بودجه‌ای سال آینده نیز مبتنی بر ساختار جدید دولت تدوین خواهد شد و قوانین الحاقی مربوط به آن نیز ظرف مدت یک ماه می‌بایست توسط وزارت دادگستری تهیه و ارائه شود. در ساختار جدید دولت ۱۰ وزارتخانه شامل کشاورزی، منابع آب، دادگستری، حمل‌و‌نقل، دفاع، انرژی، بهداشت، امور خارجه، کشور و شرایط اضطراری بدون تغییر باقی مانده‌اند و ۱۱ وزارتخانه جدید در نتیجه ادغام ساختارهای پیشین و یا تغییر در شرح وظایف و عملکرد آن‌ها به شرح ذیل تأسیس یافته‌اند:
در همین راستا روز ۳۰ دسامبر و پیش از آغاز تعطیلات سال نو میلادی، شوکت میرضیایف طی احکامی مسئولین جدید را در ساختار جدید دولت منصوب کرد. در این حکم تکلیف ۱۳ وزارتخانه جدید و در واقع حدوداً نیمی از دولت مشخص شد. در عمده این انتصاب‌ها مسئولین نهادهای پیشین به‌عنوان وزرای ادغام‌شده جدید منصوب شدند و به جز در مواردی محدود، تحول قابل توجهی در نیروی انسانی منصوب شده در ساختار دولت صورت نگرفته است. به بیان دیگر نیمی از تیمِ دولت همچنان دست نخورده باقی مانده است. بااین‌حال وزارتخانه‌های حساسی همچون وزارت امور داخلی و امنیت، وزارت دفاع و وزارت امور خارجه همچنان تعیین تکلیف نشده‌اند. در وزارت امور خارجه ولادیمیر نوروف از پست خود برکنار شد و بختیار سعیداف، وزیر پیشین آموزش عمومی به طور موقت به‌عنوان سرپرست این وزارتخانه معرفی شد. بهادر قربان‌اف و پولات باباجان‌اف همچنان به‌عنوان وزرای دفاع و امور داخلی در پست خود باقی مانده‌اند. این تغییرات در جدول ذیل قابل مشاهده است:
نکته قابل توجه دیگری که در تغییرات اخیر حائز اهمیت به نظر می‌رسد تغییر ساختار عملکرد نخست‌وزیر است. در حالی که پیش از این نخست‌وزیر دارای ۸ معاون و ۳ مشاور در امور مختلف بود، اکنون تنها می‌تواند ۴ معاون داشته باشد. درعین‌حال طبق قانون جدید معاون نخست‌وزیر نمی‌تواند هم‌زمان عهده‌دار وزارت یا معاونت وزارتخانه دیگری باشد و از این حیث حیطه اختیارات نخست‌وزیر بیشتر می‌شود.
محرکه‌ها و بروندادها
اهداف سیاسی و بویژه اقتصادی را می‌توان مهم‌ترین محرکه دولت برای تغییرات پیش‌رو در نظر گرفت. ازبکستان از زمان آغاز به کار دولت شوکت میرضیایف برنامه پیچیده و یکپارچه‌ای را برای توسعه تنظیم کرده است. این برنامه به طور محسوسی در حوزه‌های مختلف اعم از توسعه زیرساخت‌ها، انرژی، مالیه، تجارت، تولید، سرمایه‌گذاری، ترانزیت و … یک وابستگی متقابل درونی داشته و عدم تحقق هر یک از این اهداف می‌تواند دومینووار به عدم تحقق اهداف دیگر منجر شود. همه‌گیری کرونا اولین فاکتوری بود که بسیاری از برنامه‌های اصلاحات اقتصادی دولت ازبکستان را به تعویق انداخت. پس از آن نیز در حالی که انتظار می‌رفت یک جهش اقتصادی را در دوره پساکرونا در سال ۲۰۲۲ شاهد باشیم، وقوع جنگ اوکراین بسیاری از محاسبات دولت ازبکستان را تحت‌الشعاع قرار داد. افزایش هزینه ترانزیت و رشد تورم دو شاخصی بودند که موجب شدند تا رشد اقتصادی ازبکستان کمتر از میزان پیش‌بینی شده باشد. تیمور حشمت‌اف، وزیر مالیه ازبکستان اخیراً در اظهار نظری اعلام کرد که این کشور در سال گذشته رشد اقتصادی ۵٫۵ درصدی را تجربه کرده است. این رقم اگرچه یک شاخص بسیار موفق برای اقتصاد این کشور محسوب می‌شود، اما همچنان حدود ۲ درصد کمتر از ۷٫۴ درصدِ پیش‌بینی شده در ابتدای سال و در برنامه‌های دولت است.
این موضوع می‌تواند برخی پروژه‌های زیرساختی نظیر توسعه دو برابری ظرفیت تولید انرژی را در این کشور تحت‌الشعاع قرار دهد. همچنین روندهایی همچون سقوط دولت اشرف غنی و عدم شناسایی دولت طالبان از سوی مراجع بین‌المللی و دولت‌های دیگر و از طرف دیگر تحریم روسیه، چشم‌اندازهایی نظیر مشارکت بانک‌ها و نهادهای مالی بین‌المللی در پروژه‌هایی نظیر کریدور ترانس افغان و یا نیروگاه هسته‌ای این کشور (که توسط روس اتم اجرا خواهد شد) را نیز تحت‌الشعاع قرار داده است. محدودیت در رشد اقتصادی و فقدان منابع ارزی نیز عاملی است که می‌تواند به کند شدن و رکود در این پروژه‌ها بینجامد. کوچک‌سازی دولت و درآمدهای حاصل از آن موضوعی است که می‌تواند بخشی از این نیازها را جبران کند. طبق برآوردهای دولت تعداد کارمندان و کارکنان این نهادها ۳۰ تا ۳۵ درصد کاهش می‌یابد و این موضوع به معنای صرفه‌جویی قابل توجه در منابع دولتی است. در همین حال قرار است بسیاری از ساختمان‌ها و وسایل نقلیه دولتی که در این فرایند کوچک‌سازی دولت بلا استفاده باقی مانده‌اند فروخته شوند. در کنار این روندها، اقدام‌های دیگری نظیر استفاده از خدمات آنلاین در فرایندهای دولتی به جای مراجعه حضوری و کاهش هزینه مأموریت‌های کاری، کاهش پست‌های مدیریتی در ساختار دولت، فروش ۳۰۰ ساختمان، فروش ۵۵ خودرو، بهینه‌سازی هزینه‌های مربوط به نگهداری دستگاه‌های دولتی و به روزرسانی استانداردها نیز صورت خواهد گرفت. به گفته عادلبیک ایساکوف، معاون وزیر مالیه ازبکستان این فرایند می‌تواند ۲٫۸ تریلیون سوم، معادل ۲۵۰ میلیون دلار به خزانه دولت واریز کند. همچنین کاهش هزینه‌های اجرایی در کنار بهبود کارایی و عملکرد دولت می‌تواند به استحصال درآمدهای جدید و منابع بیشتر منجر شود.
عامل دیگری که با ماهیت غیراقتصادی می‌تواند بر این روند تأثیرگذار باشد، تداوم روند اصلاحات سیاسی است. پیش‌تر زمانی که بسته اصلاحات دولت برای قانون اساسی منتشر شد، کل این فرایند تحت‌الشعاع برخی حواشی در خصوص وضعیت خودمختاری جمهوری قره‌قالپاقستان قرار گرفت و مانع از تداوم روند اصلاحات سیاسی گردید. اعتراض‌های گسترده و خونین در قره‌قالپاقستان که به بروز برخی رویدادهای تروریستی منجر شد، شرایط دشواری را پیش‌روی دولت ازبکستان قرار داد. بااین‌حال این موضوع منجر به عقب نشینی دولت از اصلاحات بنیادین در قانون اساسی نشد. اکنون دوباره دولت برگزاری رفراندوم اصلاحات قانون اساسی را برنامه‌ریزی کرده است. بر اساس نخستین گمانه‌زنی‌ها این انتخابات در فصل بهار و پس از تعطیلات نوروز برگزار خواهد شد. تغییرات گسترده انجام گرفته در دولت و چابک‌سازی آن، می‌تواند پیش‌زمینه‌ای برای برگزاری رفراندوم و تداوم اصلاحات سیاسی در این جمهوری باشد. اگرچه دولت صریحاً از بندهای مربوط به جمهوری خودمختار قره‌قالپاقستان در بسته اصلاحات عقب‌نشینی کرد، اما به نظر می‌رسد مواردی همچون تغییر دوره ریاست جمهوری از ۵ به ۷ سال که می‌تواند تداوم حضور میرضیایف در قدرت و رأس روند اصلاحات را در بر داشته باشد، همچنان بدون تغییر باقی مانده‌اند. چنین تحولات گسترده‌ای در دولت می‌تواند مانع از بروز واکنش‌های سخت به این اصلاحات شود.
